马怀德：深刻认识法治政府的内涵和意义

2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2015年底，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这与党的十八大和十八届四中、五中全会提到的“法治政府”概念一脉相承。深刻认识法治政府的基本内涵和重要意义，对于加快推进依法行政，早日建成法治政府至关重要。

法治政府的题中应有之义

法治政府是职能科学的政府。目前正在推进的行政审批制度改革，目的就是要打造一个职能科学的政府。政府不能什么都管，也不能该管的不管。比如，现在的政府职能强调宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，这五项职能是法治政府必须具备的职能，脱离这五项职能，就不能实现政府职能的科学配置。当然，政府之间、上下级之间关系的配置也必须是科学、合理的。所以，推动简政放权、放管结合、优化服务、事权财权匹配以及基层的综合执法，积极稳妥地推进大部门制，都是体现职能科学的要求。

法治政府是权责法定的政府。过去，由于政府权力没有严格的法律界定，所以经常会出现无权限、越权行使权力的现象；在责任承担上，也可能出现万能政府、全能政府、无限责任政府。权责没有实现法定化，是因为我们缺少比较合理、科学的组织法、编制法和划分政府部门职能间权力、权限的相关法律。所以，权责法定化一直是法治政府建设中的短板。所以，十八届四中全会决定强调要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，实际上就是要求政府的权责要逐步实现法定化。

法治政府是执法严明的政府。政府的重要职责之一就是严格、公平、公正地实施宪法和法律。只有依法行政才能保证政府在法律界限范围内行使权力，保证政府有效履行职能。但是，执法严明说起来容易，做起来很难。比如，查处违法行为可不可以便衣执法？可不可以因为特殊情况不携带执法记录仪？是否可以采用民用车辆控制所谓的违法嫌疑人？是否要在特定场所实施传唤或者强制传唤？这些都涉及执法规不规范、严不严谨的问题。所以，执法严明是法治政府的内在要求，也是法治政府的基本要素。如果无法做到执法严明，就根本谈不上是法治政府。

法治政府是守法诚信的政府。政府守法是法治政府的前提和题中之义。任何政府，如果连法律都不能遵从的话，就谈不上法治政府。当然，法治政府也意味着必须得是诚信政府。政府要讲诚信，不能出尔反尔，变来变去。政府的领导可以变动，但政府的决策、决定，包括审批行为等不能随意变动，因为一旦变动，就会导致政府公信力的下降，会引发一系列的纠纷、矛盾。所以，政府要对行政行为所产生的信赖利益予以合法保护，做到守法诚信。

站在历史的、政治的高度认识建设法治政府的重要性

法治政府建设是现代国家政治文明的重要标志，是实现治理体系、治理能力现代化的必由之路。依法行政是现代政治文明的重要标志。执政党应善于通过制定宪法、法律的方式把执政党的意志和人民的意志变成国家的宪法、法律，然后依照宪法、法律治理国家。党的十八届四中全会明确提出，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这四个“善于”中，前三个“善于”讲的都是怎样用执政党的思维来治理国家。一个国家比另一个国家先进，不仅指它物质实力、军事实力的强大，更多体现为制度文明与优越性，体现在其法治化水准上。习近平总书记指出：“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好地解决了法治和人治问题的。”只有迈过这个坎，有效消除人治，采用法治，才能够进入现代化国家的行列。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。何谓治理体系现代化？治理体系最终是以制度的形式表达出来，而制度的最高形态是法律。法治化就是治理体系现代化的重要标志之一；没有法治化，就谈不上治理体系现代化，更谈不上治理能力的现代化。因此，法治政府建设的确有着重大的、深远的历史意义和现实意义，是我们国家迈向现代法治国家的重要路径。

法治政府建设是全面推进依法治国的关键。习近平总书记指出，“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。可见，依法治国最终的标志就是看我们党能不能依法执政，政府能不能依法行政。如果政府做不到依法行政，不能建成法治政府，那么依法治国这个基本方略必然落空。我国目前已制定了240多部法律，700多部行政法规，8600多部地方性法规，还有数以万计的规章。这些法律、法规、规章的实施主要依赖各级政府及其部门。如果政府不能做到依法行政，那么我国的法律、法规、规章将无法得到有效执行和遵守。十八届四中全会决定提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。无论是“共同推进”，还是“一体建设”，法治政府都是核心。依法治国有两个重点：一是规范公权力，二是保障私权利。从规范公权力的角度讲，建设法治政府居于基础地位。因为只有通过法治政府建设，才能实现规范公权力的目的。所以，法治政府建设的一个重要特征就是职能科学、权责法定，只有通过科学配置政府职能，严格依法限制政府滥用权力，才能规范公权力。法治即法的统治。习近平总书记讲，“要把权力关进制度的笼子里”。什么方式才能够把权力关进制度的笼子里？只有法治。法治政府是实现把权力关进制度笼子里的重要途径。也只有把权力关进制度的笼子里、法律的笼子里，公民的权利才能够得到有效保障。所以，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》将公民合法的权利和利益得到切实保护作为建设法治政府的重要目标之一。

法治政府建设对于推进全面深化改革具有重要的支撑和保障作用。习近平总书记强调，“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现”。在“四个全面”战略布局中，依法治国、全面深化改革相互联系，不可分割。处理好两者之间的关系，必须坚持几项原则：第一，重大改革要于法有据，取得法律的支持。第二，改革的成果要及时上升为宪法、法律。第三，立法要及时适应改革的需求。在政治经济生活发生了巨大变化的情况下，法律不能一成不变。立法要主动适应改革和经济社会发展的需求，对于过时的法律法规要及时清理，做到立、改、废、释并举，该制定的要制定，该修改的要修改，该废止的要废止，该解释的要解释。

我们必须站在历史的、政治的高度认识建设法治政府的重要性。从历史经验和各国实践看，法治是有效的国家治理方式，因为其具有长期性、稳定性和可预见性，不因个别人看法、注意力的改变而改变。当前，我们对法治政府内涵的认识越来越丰富，对法治政府建设的要求越来越明确，只有顺应历史潮流和发展大势，坚定信念，义无反顾，持续不断地推进依法行政，才能早日实现建成法治政府的宏伟目标。

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