徐勇：如何理解基层治理的基本单元？

前些时发表了“基层治理单元问题何以重要”一文。有读者进一步提出，湖北省开展共同缔造，建构共建共治的基层治理体系，提出了基本单元的重构问题。如何理解基本单元？这是实践中提出，也是学界尚没有给予明确回应的新问题。要回答这一问题，还是从60年前毛泽东有关人民公社组织和治理架构所涉及单元的论述入手。

1949年后，中国开启了通过国家政权力量组织农民的进程，从互助组、初级社、高级社，直到建立人民公社。随着组织规模的扩大，组织内的单元设置问题提了出来。直到1960年代初我国出现了巨大经济困难，基本核算单位及其整个公社组织架构问题引起毛泽东主席的高度重视，最后形成了“三级所有，队为基础”的组织和治理架构。毛泽东特别指出：“我的意见是‘三级所有，队为基础’，即基本核算单位是队而不是大队。”“在这个问题上，我们过去过了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高级社成立时起），第七年应该醒过来了吧。”毛泽东在这里提出的基本核算单位的概念，反映了人民公社组织的基本单元问题。由毛泽东的论述，我们可以看出，基本单元是组织系统中具有基础性地位的单元，它具有以下属性：

其一，基本单元具有基础性。一个组织系统中由不同类型的单元所构成。基本单元在组织系统中具有基础性，离开了这一单元，整个组织系统便缺乏牢固的根基，甚至导致组织系统的崩溃。人民公社尽管是政社合一的组织，但其根本功能是生产组织。将生产队作为基本核算单位，在于生产队的主要功能是生产。没有生产队这一基本组织，人民公社的生产功能便难以实现，甚至造成人民公社体制的崩溃。1960年代初，毛泽东出于克服经济困难的需要，允许包产到户的试验，将生产单位转变为家户，但后来紧急叫停。重要原因便是将家庭作为生产的基本单元，生产队组织生产的功能失去了，整个人民公社便会失去存在的基础。从基本单元在组织系统中的地位来看，毛泽东的考虑有预见性。

其二，基本单元具有组织完整性。基本单元在组织系统中的基础性，在于它具有相对完整的组织，是独立的行动实体，能够担负组织系统的基本功能。1960年代初，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的组织和治理架构。生产队是人民公社的基本单元，履行作为人民公社主要功能的生产功能。要发挥其功能，必须健全其组织。自1960年代开始，生产队的组织日益健全，除了生产队长以外，还设立有副队长、妇女队长、会计、出纳、记工员、保管员，有的还有党小组长等。正是因为生产队具有完整的组织性，才能有效履行人民公社的功能，发挥其基础性作用。在人民公社体制下，人们的生产生活均与生产队密切相关。相对而言，生产大队与人们的日常生产生活关联度不大，生产大队组织更多的是对生产队的行政管理，而不是直接组织生产。　

其三，基本单元具有不可分割性。基本单元在组织系统中的具有基础性地位，要履行组织系统的基本功能，其内部构造具有不可分割性，不能无限制再分。生产队是人民公社的基本单元。尽管生产队是由各个家户所构成，生产队根据需要可以分为不同小组，但是生产队内的小组和家户都不能构成人民公社的基本单元。正如人的身体由人的器官所组成的一样，器官不能独立于身体之外。尽管氏族由不同的家所构成，但不同的家不能独立于氏族，成为原始社会的基本单元。自有人民公社以来，为便于生产，一些地方试行包工包产到组，进一步到户，但后来均被叫停，原因便在于组和户不是人民公社的基本单元，发展下去会损害生产队这一基础。

其四，基本单元具有变换性。基本单元是组织系统的基础性单元，它的设置与组织系统的不同目标和设置标准相关，因此具有变换性。人民公社具有生产、分配核算等多种功能，是社会主义的生产组织。自人民公社成立以后，一些地方以生产大队为基本核算单位，有的甚至以人民公社为基本核算单位，生产大队和公社统一分配，从而引起混乱。重要原因是将“一大二公”作为社会主义属性，为体现这一属性，将分配核算作为主要标准。但分配核算毕竟是第二性的，生产才是第一性的。毛泽东强调基本核算单位是生产队而不是生产大队，重要标准便是将生产单位与核算单位统一起来，从而调动基层和人民群众的积极性。

农村改革废除了人民公社体制，在原公社基础是设立乡镇政府，乡镇以下设立村民委员会，实行乡政村治。在家庭承包制基础上，家户成为生产经营主体，村庄公共事务由村民自我管理，乡镇代表国家对农村进行行政管理。农村的组织和治理系统发生了变化。

从改革开放以来的基层治理系统看，我国的乡镇和街道是国家管理农村和城市的基本单元，属于基层政权。村民委员会（城市社区居民委员会）是村（居）民自治组织，是村（居）民自治的基本单元，但这一制度架构在实际生活中发生了变化。一是随着现代化进程，国家公共管理和公共服务日益增多，主要承担政府任务的乡镇和街道势必将自己的职能向下延伸。农村村民委员会和城市社区居民委员会一级组织日益行政化，事实上已成为政府管理的基本单元。大量政府管理事务由村（社区）办理。特别是城市社区的组成本身便是基于政府管理的需要。二是农村村民委员会和城市社区居民委员会的组织规模较大，城乡居民很难通过村民委员会和社区居民委员会参与日常事务的治理，村（居）民自治制度处于“悬浮”状态，制度优势未能转换为治理效能。

正是在以上背景下，基于广东的地方探索经验，2014年中央一号文件提出，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。基层治理的基本单元问题由此提了出来。之后，学界对基本单元问题也有过一些探讨，但总体上看，还有待深入。重要原因是基层治理不仅仅是村（居）民自治，也包括国家对基层的治理，而且后者愈来愈重要。

在湖北省开展共同缔造，治理单元问题再次提了出来。这是因为共同缔造的核心是共同，关键是群众参与，目标是共建共治，动力是体制机制创新，将单一的政府管理转变为政府治理与群众参与相结合的共同治理。由此必然涉及到基层治理的基本单元问题。原有的村（社区）事实上已成为政府管理的基本单元。如果以自上而下单一的政府管理为标准，现有的村（社区）加网格的基本单元已能应对，没有必要改变。如果以共建共治为标准，现有的治理基本单元便存在诸多不足，这就需要重新加以构造。从共同缔造活动的开展来看，村民的参与主要以自然村或村民小组为单位，城市居民的参与主要是以居住小区为单位。一些地方在深化共同缔造活动中，自觉不自觉地将自然村或村民小组及居住小区作为治理的基本单元，充实组织力量，将其作为政府治理与群众参与的联接点。政府治理通过这一联接点进一步向下延伸，群众参与通过这一联接点有效实现。

基层治理的基本单元是一个复杂问题，关键是找到划分基本单元的标准。就如当年人民公社划分基本核算单位一样。标准不一样，结果不一样。当下，基层治理的基本单元问题提了出来，重要原因是我国基层社会治理组织系统的目标发生了变化，这就是由单一的政府管理转变为政府治理与群众参与相结合的共建共治。这一组织系统需要找到自己的基础，即基本单元。基本单元如何设置，关系到整个基层治理组织系统能否达到新的目标，是思维的变革。

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