蔡翠红｜数字治理的概念辨析与善治逻辑

进入21世纪以来，数据成为促进社会经济增长的新资源和新资产，并因此成为大国战略竞争的重要内容。与此同时，数字化生存带来了各种无序和混乱，“数字治理”的概念因此诞生并扩展。

数字治理的内涵

数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理。一般认为，数字治理既包括“基于数字化的治理”，即数字化被作为工具或手段应用于现有治理体系，其目的是提升治理效能，例如公共管理学所强调的借助数字技术和数字分析，精准研判、及早预警、紧急处置突发性重大公共事件；也包括“对数字化的治理”，即针对数字世界各类复杂问题的创新治理，是政治经济学和国际关系学等领域更加关注的角度。这些问题又可以分为两大类：一是数字生态下的经济、社会、文化发展中的问题和风险，如数字霸权、数字垄断、数字鸿沟、智能化带来的情感、暴力甚至仇恨等；二是数字技术及其运用产生的问题和风险，比如数据的泄露篡改、信息污染、网络病毒、网络黑客等网络安全问题、平台自身的生态系统问题等。从治理范围来看，数字治理涵盖了从宏观、中观到微观的全线范畴，全球治理、国家治理、社会治理等属于宏观层面，行业治理、产业治理等属于中观层面，平台治理、企业治理、社群治理等则属于微观层面。“对数字化的治理”往往离不开“基于数字化的治理”，两者不可分割。

数字治理诞生并日渐显示出的重要性是基于三个方面。一是数字化转型与数字全球化。新冠肺炎疫情中数字化技术的广泛应用，促进了数字化全面加速转型。在移动互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术的突破和融合作用推动下，全球化已进入再全球化即以数字化趋势为核心特征的全球化发展阶段。数字赋能下的商品、服务、资本全球流动，同时，数字技术渗入政治、经济、安全、社会、文化等各个领域，虚拟世界与实体世界日益融合。二是数字相互依存。近几年被炒作的中美数字脱钩，其本质也是一种竞争性相互依存。三是数字风险与安全化趋势。一些数字风险真实存在，如全球数字分配结构失衡、数字安全等跨国和国内数字挑战、数字垄断等数字公司和数字媒体的异化、数字空间中的隐私权等个人权利异常等。同时，数字权力角逐加深了数字空间在国家层面、社会层面和技术应用层面的安全化趋势，进一步凸显出数字治理的重要性和必要性。

数字治理的难点

第一，数字治理边界的模糊性和动态性。一方面，数字跨越地理边界的特性使国家之间的安全空间相互交错，数字技术的研发、数字产业供应链、数据的产生和应用都不再局限在一国范围之内，从而可能引发管辖权争端和执法权冲突，进而导致数字治理边界的模糊性和重叠性。另一方面，数字技术的日新月异和逐步普及的应用趋势又使得数字治理边界具有动态性。数字技术通过对能源、通信、交通和医疗等各领域的多重介入和互联，使得新时代下的数字安全威胁不可能是简单的叠加，而是呈现动态复杂性。

第二，数字治理主体行为和动机的差异性。数字治理需要考虑国家、经济组织、消费者等各治理主体之间的复杂关系。就全球层面而言，数字治理的挑战来源于数字治理主体行为和动机的差异。各国优先的数字治理对象和治理动机因处于数字发展的不同阶段而不同。依据对数字技术的采用扩展阶段划分的创新国家、早期采用国家、中期采用国家、晚期采用国家和落后国家，对数字领域的国家利益理解不同，因而对数字治理的优先选项也不一致。

第三，数字治理权力的非对称性和竞争性。数字治理各行为主体呈现“权力流散”态势，国际组织和国家间机构借助排他性拥有体系性权力；国家和政府借助法律规范和国家机器拥有工具性或结构性权力；代表市场的私营部门和技术精英拥有的是一种元权力；代表社会的民间团体和个人拥有的是倡议的权力。在全球层面，数字治理权力格局在非对称竞争中呈现霸权性。大国数字治理博弈是科技之争、规则之争，也是主导权之争。以中国为代表的新兴经济体和发展中国家数字治理模式则出于保护本国市场、维护数字安全的考虑总体呈现保护主义倾向，如对数据跨境流动采取限制措施、多采纳数据本地化策略以实现数据价值的本地化等。

数字善治的着力点

“数字治理”向“数字善治”发展演化是大势所趋，也是社会发展的需求。具体而言，可以从价值性、多元性、整体性和可持续性等几方面推进数字治理，同时确保治理效率。

一是从工具理性与人的主体性关系提升数字治理的价值性。在数字治理实践中，数字技术的工具理性往往被社会各方强调，而人的价值被低估，人的主体性、创造力和同理心被忽视。工具理性思维模式下，行为体只受追求功利的动机驱使，行动者追求效率的最大化，强调行动是否能够实现目的或达到最终结果，人的主体地位被淡化，道德、责任、情感等非理性因素被漠视。然而人应该在科技创新上发挥主体作用。人在科技面前应该是“肯定自己”而不是“否定自己”。数字治理需要考虑价值性，应同时追求人的自然权利和社会权利的伸张，从而有助于实现社会的公平、正义等价值观。

二是从公权力和私权力关系提升数字治理的多元性。任何公权力都具有天然扩张属性，数字化的公权力并不例外，社会和个人生活的精细之处都成为可能的数字化公权力范围，社会个体异化为被数字控制的对象。数字治理目前的主要参与方是政府与数字企业，作为终端用户的公民在数字治理系统中的地位尚不理想。数字善治应建立起政府、企业与个人用户深度参与、开放、互动的多元数字治理生态系统，政府要行使好对数字企业的监管责任和对消费者的保护责任。

三是从规制与活力的关系提升数字治理的整体性。规制与活力的关系也是安全与发展、监管与创新的关系。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进，既要把安全摆在重要位置，也要把发展作为硬道理，因为没有发展是最大的不安全。数字善治应在整体思维下坚持包容创新与审慎监管并举，坚持安全与发展的辩证统一，在规制技术以及“技术利维坦”背后的技术垄断精英的同时，坚守推动经济增长和社会发展的初衷。

四是从数字主权与数字合作的关系提升数字治理的可持续性。数字主权日渐成为国家核心利益的重要组成部分和大国博弈的新焦点，各国围绕数字主权的战略互动和博弈全面展开。真正的数字善治不仅应充分体现数字主权和国家战略意志，而且应通过数字合作保障个人权益、产业发展与国家竞争力。数字信任和数字环境的安全稳定是数字时代的合作基础。唯有通过多利益相关方的合作与共建来健全全球数字合作架构和全球数字合作机制，方能提升数字治理的可持续性，并最终实现数字环境的和平、安全、开放与合作。

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