福建福州市长乐区：探索“一网双化、四制联动”工作模式推进“一肩挑”撑起“双过硬”

一、案例背景

2018年以来，中央颁布了《中国共产党农村基层党组织工作条例》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等一系列文件，均提出全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村集体经济组织、合作经济组织负责人，“一肩挑”制度作为加强党对农村基层的坚强领导、推进乡村振兴战略顺利实施的有力举措在全国逐步推广。

值2021年换届选举大年，长乐区辖内225个行政村全面、顺利完成村级组织换届选举工作，一次性选举成功率100%，共选出新一届村“两委”干部1427人，村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”100%。然而，实践过程中，群众对“一肩挑”干部产生方式有疑虑，适合“一肩挑”要求的人才较为缺乏，“一肩挑”干部的工作积极性受影响，对“一肩挑”干部的监督不力等现实因素制约着“一肩挑”制度的效能发挥。

“基础不牢，地动山摇。”如何更好地发挥“一肩挑”制度的优势、提升农村基层治理现代化水平、夯实党的执政基础，是当前基层党的建设工作实践中一个紧迫而关键的问题。长乐区立足构建以人民为中心的党建引领基层治理新格局，探索“一网双化、四制联动”工作模式，“一网”就是一张监督网；“双化”就是工资结构化、保障体系化；“四制”就是选拔机制、培训机制、管理机制和激励机制，多措并举强力推进高素质农村基层带头人队伍建设。

二、主要做法

（一）上下联动夯实“一网”监督。

整合各级监督资源，进一步发挥党内外监督作用，形成区、镇、村、民相互衔接协调的立体式监督网。一是做实上级监督。严格落实《村级党组织书记县级党委组织部门备案管理办法》，坚持“三个报备”，即凡人选变动必报备、凡重要事项必报备、凡重大失误必报备。联合区纪委监委、区委组织部、区民政局等14个部门，建立常态化村“两委”干部特别是“一肩挑”主干任职资格联审制度，不定期开展在职村“两委”干部任职资格联审工作。二是做深同级监督。紧抓村“两委”换届契机，协调推动190名村级纪检委员兼任村务监督委员会主任或成员，实现全区225个村纪检委员全覆盖，切实解决村级监督职能交叉、职责不清、力量分散的突出问题。出台长乐区《关于建立健全村务监督委员会的实施方案》，明确村级纪检委员履职清单，规范治理村级“小微权力”监督清单，指导村级纪检委员履行“监督员”“信息员”和“宣传员”三项职责，以“清单督导”的形式提升监管深度。三是做细群众监督。充分发挥群众监督广泛直接作用，线上整合电话、信访、网络和短信建立“四位一体”综合举报受理平台，实行“12380”举报电话24小时专人专线监督，做好群众来访受理和举报调查工作，线下落细落实党务、村务、财务“三务”公开，对民生工程实施、财务收支、集体资产处置以及其他应公开的事项进行定期或专项公开，聚焦各类举报反映以及专项监督检查、巡察反馈的问题线索，分别建立问题线索台账和问题台账，确保反映的问题，事事有回应，件件有着落。

（二）奖优促劣突出“双化”协同。

以在岗有报酬、干好有奖励、离任有保障为目标，从优化工资结构、提升待遇保障双向发力，激发“一肩挑”干部为民服务、积极作为的能动性。一是工薪结构化。实行“固定补贴+绩效补贴”双报酬模式。固定补贴按月发放，在区财政兜底保障基础上，允许乡镇（街道）根据自身财力进行最高不超过25％的上浮。绩效补贴实行“分档封顶”管理，每年一季度前由乡镇（街道）综合分析所属村干部上一年度履职情况后，按“一档”“二档”进行分档，其中“一档”封顶每月3500元，“二档”封顶每月1500元。长乐村主干中表现最优秀的报酬待遇每月可达6000元，表现较差的每月将不超过4000元，通过差异化奖励机制，有效提升村干部岗位吸引力，倒逼部分履职不力的村干部自觉退职。二是保障体系化。健全在职村干部养老保险制度，将村干部纳入企业职工社会养老保险范畴，对在编在岗的所有村干部，由区财政、乡镇、村干部个人按比例分摊交纳保费。强化村主干离任保障，对符合条件的离任村主干，按照任职主干年限发放生活补助，累计任职不满6年的，每任职1年每月补助50元，累计任职满6年及以上的，每任职1年每月补助60元。制定出台优秀离任村主干奖励实施意见，对长期坚守农村基层一线，且工作业绩突出的离任村主干进行经济奖励，享受事业单位同条件工勤人员退休待遇。

（三）刚柔相济推进“四制”联动。

着眼选优配强、能力提升、规范管理和正向激励等现实需要，坚持“选育管用”全链条推进，切实推动“一肩挑”干部挑的出、挑得起、挑得稳、挑得好。一是创新选拔机制，解决好“选准”的问题。坚持“政治过硬、德才兼备、群众公认、注重实绩”原则，实施设岗锻炼、人才回引、揭榜挂帅行动，把52名观念新、懂经营、会管理、能开拓的“致富能人”选为村“一肩挑”主干。加强动态监管，对履行职责不到位，作用发挥不突出，不胜任、不称职的村党组织书记，及时进行调整，确保乡村治理各项工作在农村有效落实。强化后备力量储备，从农村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、复退军人等农村综合人才中吸纳村级后备干部807名，确保每个村储备不少于1名以上“一肩挑”后备人选，同时通过“实职锻炼”“传帮带”等方式对后备干部进行重点培养，确保新形势下村级干部队伍青黄有接、后继有人。二是完善培训机制，解决好“提高”的问题。将“一肩挑”主干培训纳入全区干部教育培训规划，大力实施基层干部素质提升工程，注重发挥长乐党性教育实践基地、红色主题教育教学点、区镇党校等阵地作用，按照“缺什么、补什么”的原则，围绕加强基层治理、乡村振兴、经济发展等方面进行定向培训，实行市级示范培训、区级集中轮训、乡镇基础培训制度，通过集中办班、外出考察、挂职锻炼、“擂台比武”等方式，保证了每名村主干每年参加1次区级以上集中培训，着力提升政策理论水平、提高履职能力、激发创新发展动能。三是健全管理机制，解决好“稳定”的问题。将村“一肩挑”主干纳入干部队伍规划建设体系，制定出台“一肩挑”管理监督办法，明确村干部的基本职责和工作纪律，建立工作服务台账，实现“一肩挑”干部从“挑得起”到“挑得好”的转变。围绕产业发展、社会治理等突出问题，推行村干部领办项目制度，“一肩挑”干部带头每年实施2个以上领办项目，同步建立“年初建账、年中查账、年底交账”的全过程管控模式，以项目化管理的形式，推动“一肩挑”主干更好地促发展、抓治理、惠民生。落实星级化管理，结合乡村振兴、基层党建、项目征迁等重点工作落实情况，给予浮动星级奖励，实行动态调整，星级评定结果与绩效奖惩挂钩，形成“考核定星、动态调整，以星定酬、持续激励”的长效管理机制。四是强化激励机制，解决好“尽心”的问题。落实政治激励，加大从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、招考事业单位工作人员和推荐参选“两代表一委员”力度，让优秀的“一肩挑”村主干干好有出路。提升待遇保障，落实村干部基本报酬标准及正常增长机制，适当提高“一肩挑”报酬，在村主干基本报酬不低于上年度农村居民人均可支配收入2倍基础上，“一肩挑”人员、副职、其他村“两委”成员分别按照不低于该标准的120%、80%、60%予以确定。加大关怀力度，对因身患重大疾病、因公负伤等导致生活困难的村干部及其家庭进行重点关爱，2021年以来，已慰问20余名生活特别困难的村干部。

三、工作成效

1.加强了党的领导，村级党组织的核心地位全面强化。办好中国的事情，关键在党。“一肩挑”制度的全面推行实际上就是结合了“自上而下”的组织授权与“自下而上”的民主授权，是“党的领导引领”和“人民当家作主”的有机结合，党组织通过这样的形式密切联系群众，有效巩固了其执政基础并提升了党组织在村民心中的形象，除此之外，“一肩挑”使村“两委”分工由党组织书记统筹安排，使村级各类组织统一归村党组织直接领导，大大增强村党组织的权威性，强化了党对农村工作的全面领导。同时，落实了抓乡促村的主体责任，乡镇党委对村级的管控力度明显加强，党群干群关系进一步融洽，党在群众中的威信和形象进一步树立。

2.优化了治理体系，村级组织战斗力凝聚力显著提升。“上面千根线，下面一根针”是村“两委”的真实写照，“一肩挑”的实施，实现了党务、村务一手抓，农村工作全面管，通过加强乡村干部教育培训，健全长效管理机制，完善村级事务民主决策和权力制约机制等方式，让“一肩挑”主干更全面更具体的接触农村各项工作的同时，不断提高乡村干部抓基层社会治理的综合素质，优化村“两委”班子和提升其积极性，提高了村“两委”的自治效率。2021年村“两委”换届后，长乐区村“一肩挑”主干平均年龄降到44.5岁，大专及以上学历占比54.2%；村“两委”平均年龄降到41.6岁，中专高中以上学历占比76.5%，班子年龄、经历、结构得到优化，激发基层治理动能。

3.规范了权力运行，村级各项社会事业取得长足进步。坚持组织管理与群众监督相结合，推出了星级化管理、领办项目制度等一系列机制创新，强化村级班子成员述职评议考核等举措，实现了“一肩挑”干部岗位职责的标准化、制度化和规范化，既有效纠正了村干部不作为、慢作为、乱作为问题，又有力促进了村级党务村务民主决策、民主管理、民主监督，体现了以人民为中心的发展理念，农村党建与经济社会发展实现了“同频共振”。

4.激发了内生动力，村干部干事创业精气神持续提振。围绕深入落实政治经济待遇、成长晋升、关心关爱、离任保障等系列激励措施，政府财政对村级组织运转保障力度不断加大，2020年以来累计下拨村级组织运转经费17141万元，在此基础上，乡镇本级也对应给予部分村一定经费补助，确保村级组织运转经费每村每年不少于13万元，目前，我区村主干报酬待遇人均每月已达5000元，位居福州市前列，全区共有419名离任村主干享受经济补助，17名享受优秀离任村主干经济奖励，农村基层干部队伍趋于稳定，精神面貌焕然一新，村干部的组织归属感和经济获得感明显增强，从内生动力上真正激发了工作积极性。

四、启示意义

1.建强基层干部队伍必须树牢“人民主体”这个思想。村级组织作为国家治理体系的末端部分，如何才能真正做到与人民同呼吸、共命运、心连心，是“一网双化、四制联动”工作模式的运行核心。一方面，群众主体作用在拓宽渠道选人、强化监督管人、长效激励用人、精准培训育人等各个环节中有效发挥，从“事不关己”到“躬身入局”，激发广大农民群众的积极性、主动性、创造性，切实提升了群众实实在在的获得感和幸福感；另一方面，通过实施领办项目、差异化奖惩等措施，基层组织转变工作方式、改进工作作风，从“为民做主”到“请民做主”，把服务作为自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务中，不仅在抓落实中推动党的组织体系建设向纵深发展，也在践行党的群众路线中巩固了党的执政基础。   

2.推进基层组织建设必须坚持“系统思维”这个重点。要坚持系统谋划、多措并举、整体推进，基层组织建设工作点多、线长、面广，如果工作不分大小主次，“眉毛胡子一把抓”，往往就会陷入盲目被动、疲于应付的局面，效果也会事倍功半。“一网双化、四制联动”工作模式，不是“单打独斗”，而是站在全局和战略的高度，用系统性思维主打村干部队伍建设“组合拳”。选拔培育、权力运行、监督制约、激励保障等各项机制之间有机联系，各有侧重，环环相扣，成为一个“系统工程”。实践证明，只有立足实际，把握规律，系统思维，宏观研究，顶层设计，多措并举，整体推进，才能确保工作取得实效。

3.做好农村党建工作必须抓住“机制创新”这个方法。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。全面推行“一肩挑”并使其有效发挥治理优势是一项长期的艰巨任务，涉及方方面面，不可能一蹴而就。“一网双化、四制联动”工作模式的构建，就是把制度建设摆在突出的位置，坚持靠制度管人、用制度办事，先后探索建立了村干部报酬待遇正常增长、“多位一体”教育培训等机制，使“一肩挑”干部职责更明确、要求更严格、管理更规范、绩酬更合理、奖惩更科学。加强农村党建工作，只有强化制度建设，注重顶层设计，坚持用完善、务实、管用的制度体系来管权、办事、管人，才能打造一支高素质的村干部队伍，聚集起农村基层干部队伍服务为民、干事创业的正能量。