党建引领乡村治理的地方实践案例分析及启示

摘 要:进入全面推进乡村振兴新阶段，如何重构乡村治理共同体尤其是强化党建对乡村治理的引领性和统合性，亟须关注。当前，基层党组织弱化、虚化、边缘化以及基层党建与乡村治理“两张皮”等问题仍然相当突出。为此，应深入考察党建引领乡村治理的实践样态、困境挑战与发展趋向，提出优化思路和路径。基于湖北英山、秭归、宜城三县（市）的案例分析，党建引领乡村治理可从四个层面进行优化，即提升基层党建引领乡村治理的组织力，增强基层党建引领乡村治理的辐射力，强化基层党建引领乡村治理的整合力，调适基层党建与乡村治理的耦合度。

关键词:基层党建 乡村治理 党建引领 乡村振兴

【中图分类号】D267.2 【文献标识码】A

背景分析：党建引领乡村治理的实践逻辑

在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，成为全党全社会高度重视的重大问题。全面推进乡村振兴，需要充分发挥基层党组织在乡村治理中的引领作用，将党的政治优势转化为基层治理效能。

党的十九大报告指出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，把“基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”，强调了基层党组织在乡村治理中的重要地位。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，再一次强调党建引领在现代乡村治理体系中的地位。2019年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，系统阐述了党领导农村工作的体制机制，进一步凸显了党的领导在乡村治理中的作用。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，细化了完善村党组织领导乡村治理的体制机制、发挥党员先锋模范作用的任务措施，为充分发挥基层党组织在乡村治理中的引领作用指明了具体方向。党的二十大报告强调，要“增强党组织政治功能和组织功能”，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，推进以党建引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。

可见，在全面推进乡村振兴背景下，以基层党建引领乡村有效治理、推进基层治理体系和治理能力现代化，成为基层社会治理和发展的必然趋势与有效途径。

党建引领乡村治理是破解乡村治理困境的重要举措

除人口流失严重、基础设施落后、产业发展薄弱等一般性治理难题外，现阶段湖北省等中西部地区乡村治理存在的更深层次的治理困境，成为倒逼党建引领乡村治理的重要因素。

一是组织困境。湖北省三面环山，山地多、平原少的地理特征造成了零散的土地经营模式，农村集体经济薄弱，村民对于农村集体经济的依赖性也不高；基层党建边缘化、党员结构老龄化、党建内容形式化等问题导致农村基层党组织组织力不足，难以有效调动广大村民参与乡村治理。

二是发展困境。新型城镇化背景下，人才、资金、技术等各类要素向省会城市和地级市等中心城市聚焦，加速了乡村精英群体向城镇的转移，导致农村空心化日益加剧。尽管部分地区尝试通过拉动企业投资、发展乡村旅游等方式促进乡村发展，但整体仍处于起步阶段，乡村振兴缺乏长效发展机制。

三是文化困境。湖北省是涵盖土家族、苗族、回族、侗族、满族等少数民族的多民族省份，丰富的民族文化能够为乡村治理提供有效支撑。然而，城镇化进程的加快冲击了传统价值理念，乡村共同体日渐式微，对乡村治理体系和地方文化传统构成严峻考验。

四是激励困境。脱贫攻坚有效助推了偏远山区实现脱贫致富，但也增强了部分村民对于政策制度的依赖心理，一定程度上削弱了村民参与乡村治理的积极性。新形势下，如何有效激发村民自治活力，形成多元共治的乡村治理格局，成为乡村治理的痛点与难点。

党建引领乡村治理是全面推进乡村振兴的内在要求

2022年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《乡村振兴责任制实施办法》指出，坚持党对农村工作的全面领导，健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，省市县乡村五级书记抓乡村振兴。基于此，湖北省先后出台《关于深化新时代党建引领加强基层社会治理的意见》《关于深入推进党建引领乡村治理促进乡村振兴的实施意见》等政策文件，构建起“四梁八柱”政策体系，形成“五级书记抓治理”工作格局，建立专项推进机制，各级党委组织部门牵头抓总，职能部门协同联动，形成“一盘棋”，大抓党建、大抓基层、大抓治理的导向更加鲜明，党建引领城乡基层治理取得了新进展、新成效。2022年，湖北省委办公厅、省政府办公厅发布《关于开展美好环境与幸福生活共同缔造活动试点工作的通知》，每个县（市、区）确定5—10个城乡社区作为试点，坚持党建引领、群众主体，把党的领导贯穿共同缔造活动全过程、各方面，为充分发挥村党组织引领功能、构建共建共享的乡村治理格局提供了新的发展机遇。

党建引领乡村治理是实现治理效能转化的有效路径

在全面推进乡村振兴背景下，适应城乡融合发展的新趋势，需要充分发挥农村基层党组织协调各方、融汇资源、创新引领的作用，党建引领乡村治理是实现基层党组织的组织优势转化为乡村治理效能的有效路径。遵循这一思路，湖北省在实现基层治理效能转化方面也积累了较好的基础和条件：一是基层党组织队伍日益壮大。湖北省选拔933名“五方面人员”进入乡镇领导班子，持续选派驻村工作队1.2万支、驻村干部4.26万人。二是基层党组织架构不断完善。湖北省健全“村党组织—网格党支部—塆组党小组—党员中心户”的党组织架构，村党组织书记“一肩挑”比例达到99％以上。三是村集体经济发展持续向好。湖北省把发展村级集体经济纳入实施乡村振兴战略实绩考核内容，压实县级党委主体责任，按每村50万元标准，扶持3770个村发展新型集体经济，高标准建设101个红色美丽村庄。

案例分析：党建引领乡村治理的实践样态

以精准理念为导向优化党建引领乡村治理主体

坚持和加强党的全面领导是新时代党的建设的重要特点之一。如何在新发展阶段推动党建引领乡村治理主体提质增效亟需寻找应变之道。湖北省英山县将“精准”理念贯穿于基层党建全过程，这不仅是建强农村战斗堡垒不可或缺的重要维度，更是实现第二个百年奋斗目标的重要抓手。

第一，以精准理念变革基层党员的分类管理方式。结合农村党员队伍建设实际，根据党员的身份、从业情况、健康状况等特点，按照有利于党员教育、管理和作用发挥的原则，将农村党员划分为在职党员、无职党员、流动党员和年老党员四种类型，以此提醒党员严格要求自身素养，积极发挥模范带头作用。

第二，以精准理念创新基层党员的责权利体系。在科学划分党员类型的基础上，根据不同类型党员的现实诉求制定相应的责任体系，构建党员联系群众的体制机制。尤其流动党员不仅需要参与村庄党建工作，而且需要发挥联系、关爱在同一区域务工的本村村民，有效破除了党建引领对内不对外困境，增强了党建引领下的村庄共同体的凝聚力和向心力。

第三，以精准理念优化基层党员的考核评估体系。在党员分工明晰的前提下，把村庄公共事务的贯彻落实作为考评党员的标准，采取“团队初评+个人补评+支部定评”的透明化流程展开，设定“合格党员”“好党员”“特殊贡献”得分标准。

以规模适度为准则重构党建引领乡村治理单元

面对山区县域基层治理的现实困境和乡村发展的内在需求，湖北省秭归县将“大单元”的村民自治延伸至“小范围”的村落治理，有效化解了农村社会“神经末梢”管理缺位和失灵问题。

第一，以群众利益为依据划分治理边界。秭归县基于地缘、血缘、亲缘、利缘、文缘等关系网络，本着“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，规模适度、群众自愿”原则，打破区划限制，按照30-50户、地域面积1-2平方公里的规模，以“一湾”“一埫”“一坡”“一坝”等为基本治理单元，将全县167个行政村、1152个村民小组，科学划分为2035个自然村落，为村级党组织精细化治理、村落群众利益共联提供了现实可能。

第二，以党建覆盖为核心构建治理体系。在村落内部，按照“村落党员3人以上的单独组建党小组，不足3人的与邻近村落组建联合党小组”标准，积极延伸党的组织触角，推动组织覆盖向村落一级拓展，在全县组建1643个党小组，覆盖所有村落。在组织全覆盖的基础上，构建起由村党组织主导、村落党小组负责、村落理事会承接、群众参与的“党建引领、三级架构”基层组织体系，即以“村党组织—村落党小组—党员”为主线的党建引领体系和以“村委会—村落理事会—村民”为支撑的群众自治体系。

第三，以村庄发展为导向推动治理有效。严格落实以村落为单元召开群众会议，民主推选村落“两长八员”（即村落党小组长、理事长，经济员、宣传员、帮扶员、环保员、调解员、管护员、张罗员、监督员）。根据工作能力大小，一人可以兼任多员，提倡村落党小组长兼任理事长，推荐党员兼任村落“八员”，增强村落一级组织黏合度，推动村落群众广泛参与集体事业。

以数字技术为载体创新党建引领乡村治理方式

数字技术作为促进乡村治理现代化和精细化的重要手段，为实现乡村治理有效目标提供了技术动能和外部驱动力。湖北省宜城市抓住数字技术带来的新机遇，加快实施数字乡村建设，坚持“党建引领基层”原则，依托数字化平台加强基层党组织建设，运用新技术提高基层。

第一，以数字技术搭建治理窗口。宜城市与企业合作搭建数字化治理平台——“百姓通”，把村民最关心的村级采购、财务管理、工程管理、劳务用工、困难救助等事项在平台公开发布。开设村务公开、征求意见、村民办事、村民交流、矛盾化解5个模块，村民拿出手机就能“一键反映”相关问题，“你点我办”功能实现群众“点单”、村委“接单”、党员办事，申请人还可以在事项办结后进行线上评论，对村庄日常工作进行监督、提出建议。

第二，以数字技术优化治理流程。通过把纷繁复杂的村级事务标准化、具象化，让乡村治理工作可量化、有抓手，将农村基层治理由“村里事”变成“家家事”，由“任务命令”转为“激励引导”，推动乡村治理的精细化、科学化、透明化、规范化水平。

第三，以数字技术提升治理效能。基层党组织通过民主程序把农民日常行为评价形成积分，给予相应精神鼓励或物质奖励，形成一套激励约束机制。通过积分制管理把乡村治理与产业发展、农村人居环境整治、基础设施建设、生态环境保护、文明乡风培育、扶贫济困等乡村振兴的重点工作有效融合，提升了乡村治理效能。

党建引领乡村治理的困境与挑战

基层党组织动员群众参与乡村治理的能力不强。随着城镇化、市场化进程的加快，基层组织体系赖以建立并运行的社会基础发生改变，导致农村基层党组织动员群众参与乡村治理的能力削弱。主要体现为两个方面：一方面，受村党组织自身能力和村庄经济状况的制约，各村党组织通过产业发展带动群众参与的号召力参差不一。当前湖北省农村经济发展以种植茶叶、药材、果蔬等第一产业为主，产品附加值低、产业链条较短、产业发展有待进一步融合，难以为吸引人才留乡返乡下乡并带动群众参与乡村治理提供持久动力。另一方面，部分农村基层党员干部受官僚主义思想影响，民主作风发扬不够。尽管不少农村基层党支部书记或支委凭借致富带头人的优势，带动了乡村产业发展壮大，但缺乏对村级干部的有效激励、督促和监督，村民分红的多寡公平和脱贫致富的带动程度等全凭干部个人认知，由此削弱了农村基层党组织动员群众参与乡村治理的公信力和实效性。

基层党组织嵌入乡村治理的程度不足。秭归县等地结合自身实际，围绕村落自治探索“两长八员”制度，充分发挥了乡贤在乡村治理中的带动作用。尽管治理重心的下移推动了资源和服务向自然村落下沉，但并未实现基层党组织有效嵌入村庄。在乡村治理重心下移的过程中，如何妥善处理村民微自治组织与村“两委”的关系，确保基层党组织在治理单元细化后的领导地位，成为党建引领乡村治理的重要挑战。村落理事会是受县委号召、村委会引导的群众自我服务型自治组织，其本质是自治下沉的产物，内部成员没有相配套的制度权力和资源动员能力，其事务处置具有自发性和随意性。由于村落理事会与村“两委”的关系没有明确的制度规定，不利于党建引领乡村治理的长效发展，一方面村落理事会代行了村“两委”的许多职能，但缺乏相应的监督和激励机制，参与乡村治理的后劲不足、持续性不够；另一方面农村基层党组织嵌入村落理事会的程度不深，难以确保治理单元细化后的村民自治方向不偏离。

基层党组织统筹资源投入乡村治理的力度不均。伴随信息技术的日新月异，乡村社会精英借助数字平台及其相应的资源配置机制进而构建新型利益共同体，调适或打破原有的村庄权力格局，提升了基层党组织的统筹动员能力。不过，以数字技术为载体的基层党建和治理体系也显现一些新困境：一是数字技术在对部分原有党建场景、流程进行数字化改造时存在同质化问题，难以针对乡村实际需求因地制宜进行设计和调整，与乡村发展需求适配不强；二是资本驱动下的基层党建具有差异性和不可控性，以盈利为导向的第三方机构根据金额决定数字技术服务的质量、范围和价位，可能造成数字化鸿沟，甚至引发新一轮非均衡境况，影响农村基层党建效能；三是数字化党建通过网络平台动员党员，将基层党建工作全盘纳入数字化平台，容易导致党内关系不断网络化、虚拟化和离散化，拉大基层党组织与党员群众的距离，使得基层党组织难以及时准确掌握党员群众的实际需求。

基层党员管理服务体系与乡村治理体系融合不深。英山县等地探索实施的党员分类管理机制，为有效发挥农村党员的模范先锋作用、切实缓解基层工作负担提供新契机，调动了不同类型党员参与乡村治理的积极性和主动性，但也存在不少进一步提升和优化的空间。一方面，农村党员分类管理体系与乡村治理体系的融合度不够。除参与“三会一课”“民主生活会”“主题党日”等活动外，党员分类管理机制要求党员花费更多的时间和精力投入乡村治理，但却忽略了留守党员的结构失衡和流动党员“糊口”导向的现实性问题，以及党员基本生活需要与公共事务参与之间的结构性矛盾。另一方面，农村党员参与乡村治理缺乏长效激励机制。与村“两委”干部有转移支付工资相比，农村普通党员参与党建工作和公共事务没有相应的补贴，也缺乏配套制度和权利保障，仅仅依赖于精神层面的正负面奖惩机制，难以应对基层党建的长效发展和复杂多变的乡村关系。

经验启示：党建引领乡村治理的优化路径

提升基层党建引领乡村治理的组织力

第一，增加农村基层党建的新鲜血液。发掘村庄内的先进分子，动员更多的精英群体成为党组织的延伸力量；吸纳思想活跃、有创新力的年轻群体加入党组织，参与乡村建设。第二，巩固农村基层党建的物质基础。结合本地资源条件，充分发挥基层党组织的组织动员优势，因地制宜发展乡村产业，通过吸引投资、引进技术、产旅融合等方式延长产业链、提升产品附加值，实现群众增收致富，不断吸引本地人才回乡发展。第三，强化农村基层党建的责任担当。进一步建立健全农村党建工作责任制，形成分工得当、权责明晰的党建工作责任清单，加强对党支部书记的监督，强化农村基层党组织在带动村民致富、实施帮扶救助等方面的责任。同时，畅通基层党组织与农民群众沟通联络的渠道，鼓励基层党组织开展民意征集，夯实农村党建的群众基础。

增强基层党建引领乡村治理的辐射力

在合村并居、合村并组和治理重心下移的背景下，妥善处理好基层党组织与乡村微组织的关系，拓宽农村基层党建引领乡村治理的辐射范围和能力。一方面，充分彰显乡村微组织的自治功能。根据所处区域的地形特点、产业优势、村民需求和文化传统等因素，因地制宜调整治理单元和重心。以宜居宜业和美乡村建设为依托，合理划分调整村民小组，挖掘培育村湾、村落小组长，充分发挥党员干部、致富带头人、新乡贤等精英群体的模范带动作用，为提升基层治理效能奠定更扎实的组织和群众基础。另一方面，注重强化基层党组织的引领作用。以村党组织为核心，搭建覆盖所有党员的党小组，通过党小组实现对党员的政治引导、思想引领和组织教育，将党的领导贯穿乡村治理各方面、各环节、全过程。明确乡村微组织与村“两委”的权责关系，探索建立两类组织的交流制度，强化基层党组织对乡村微组织的引领作用，增强党组织的群众组织力和社会动员力，为微组织发展提供治理资源。

强化基层党建引领乡村治理的整合力

资源分配公平性构成了影响村民参与乡村治理的关键要素，利益相关度越高、分配公平性越强，村民参与村庄公共事务和基层治理的积极性与主动性越强。为此，在基层党建引领乡村治理的过程中，应着力强化并提高基层党组织的整合能力和协调能力。一是将自上而下的资源分配与自下而上的村民需求有机结合。在搭建数字化党建平台的过程中，注意将需求反馈环节有效纳入进来，增强资源下乡分配的透明度，提升村民对资源分配的公平感知，有效激发村民参与乡村治理积极性。二是加强对数字党建的财政支持力度。在以县（市、区）为单位统筹数字平台建设的基础上，给予乡村一定的资金和权力，推动各村结合本村实际情况调整数字平台内容设置，更好发挥数字平台在加强基层党建、提升治理效能方面的作用。三是探索多样化村民参与渠道。探索民主协商议事会、居民说事点、民声心愿墙等形式多样、生动鲜活的参与平台和渠道，避免年龄较大村民或文化程度较低村民因技术操作问题被排除在外，提高资源分配的公平性，引导村民积极有序参与。

调适基层党建与乡村治理的耦合度

乡村振兴不仅需要党员干部等政治社会精英的“理性自利”，而且更需要塑造公共精神和集体观念，协调好个体利益与集体利益的关系，以合作共赢推进乡村建设。一方面，不断培养党员的村庄共同体意识。通过学习教育、专题培训、实践训练等方式，增强党建引领下的党员协同意识，激发党员为村庄建设献言献策的热情，从而将农村党建由村“两委”唱“独角戏”转变为全体党员共同参与的“大合唱”，提高农村党组织的整体工作效能。另一方面，拓展党员参与乡村治理的渠道。进一步细化和完善党员分类管理制度，探索党员参与乡村治理的多样化方式，将党员分类管理与关怀帮扶、技能培训、产业发展等有机结合，科学设置党员承诺事项，鼓励党员带动家属共同参与乡村治理。优化党员激励机制，注重对弱困、年老和流动党员的关怀帮扶，推动党员分类管理制度的制度化、规范化、程序化。

【本文作者为 李海金 中国地质大学（武汉）马克思主义学院副院长、党的建设与社会治理研究中心副主任、教授，杨振亮 中国地质大学（武汉）党的建设与社会治理研究中心副研究员；本文系国家社科基金重大项目“新时代新阶段推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展研究”（项目编号：21ZDA125）阶段性成果；中国地质大学（武汉）马克思主义学院博士生刘珊对本文亦有贡献】

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文章来源：https://www.jicengzhizhi.com/2023/0625/6382.shtml