如何破解“三跨”重点生态功能区保护难题？青海作出有益探索

地处青藏高原腹地的青海省是三江之源、中华水塔。

多年来，青海各地各部门始终坚持生态保护优先，筑牢国家生态安全屏障。青海检察机关将生态保护充分融入能动履职中，特别是发挥公益诉讼检察在维护生态环保领域国家和社会公共利益的重要作用，在推动生态文明建设中展现了检察担当。

面对河湖跨流域、地域跨区划、管理跨部门的“三跨”重点生态功能区生态环境保护突出问题，由于受行政区划的条块限制，单靠某个地区的检察机关很难有效发挥公益诉讼检察职能，对此青海作出了有益探索，即开展生态环境公益诉讼巡回检察。

2022年2月，青海省人民检察院在三江源地区、环青海湖区域、祁连山南麓青海片区试点开展生态环境公益诉讼巡回检察，在全国率先探索构建重点生态功能区跨区域公益检察保护机制。

一年来，青海检察机关以“属地检察+巡回检察+专项治理”机制，破解“三跨”重点生态功能区生态环境保护难题，共立案办理了熊狼伤人伤畜、保护青海湖裸鲤、非法占用草地等公益诉讼案件265件，取得了助推生态治理、保障民生民利、促进依法行政的效果。去年底，青海省检察院发布的5起典型案例，佐证了生态环境公益诉讼巡回检察的实践价值。

生态保护难题倒逼模式创新

藏羚羊、藏野驴、野牦牛、藏雪鸡……青藏高原是野生动物的乐园。

然而，在利益驱使下，一些不法分子铤而走险。去年，在可可西里自然保护区发生两起危害珍贵、濒危野生动物案，犯罪嫌疑人非法猎捕了21头国家一级重点保护野生动物野牦牛的幼崽。

三江源地区人民检察院检委会专职委员姜波介绍，案件发生后，由于案情重大，三江源地区检察院采取“提前介入+诉前审查”的办案模式，启动刑事附带民事公益诉讼程序。作为集中管辖全省跨区域环境资源类公益诉讼案件和破坏环境资源刑事案件的三江源地区检察院，开展生态环境巡回检察是青海省检察院赋予该院的重要职责。

姜波说，通过巡回检察办案发现，全省多家养殖公司和合作社存栏圈养疑似野牦牛，可能涉及违法犯罪和公益诉讼线索，相关行政主管部门可能存在履职不到位情况，鉴于野牦牛保护具有跨领域、跨区域、跨部门的特点，三江源地区检察院将案情专报省检察院。

青海省检察院研判发现，破坏野牦牛资源可能具有普遍性。据此，青海省检察院于2022年10月在全省部署开展“强化野牦牛公益司法保护”专项活动，充分发挥“四大检察”职能，深入推进生态环境公益诉讼巡回检察，以“属地检察+巡回检察+专项治理”相结合的方式，为野牦牛种群资源持续恢复增长提供司法保护。

从办理刑事案件到发现共性问题，再到部署专项活动，巡回检察发挥了重要作用，有效破解了野牦牛保护地域跨区划、管理跨部门的问题。

青海省检察院党组书记、检察长查庆九对《法治日报》记者说，正如野牦牛保护专项活动，发生在三江源、青海湖、祁连山南麓青海片区等重点生态功能区的水污染、自然环境和野生动植物资源破坏等生态环境问题，往往具有跨流域、跨地域、跨领域的“三跨”特征。比如三江源地区，不仅涉及青海所有市州，还跨省涉及毗邻的西藏、四川，不仅涉及生态环境部门，还涉及国土资源、水利、农业农村、乡村振兴等多个领域，检察机关以行政区划为封闭办案单元的传统生态公益检察保护模式，已不适应日益复杂的生态环境保护治理的现实需要。

基于此，青海省检察院在“一片”（三江源地区）、“一圈”（环青海湖地区）、“一线”（祁连山南麓青海片区）三个区域，试点开展生态环境公益诉讼巡回检察，探索构建“属地检察+巡回检察+专项治理”模式，尝试为解决河湖跨流域、地域跨区划、管理跨部门的“三跨”重点生态功能区生态环境保护突出问题找出一条新路子。

属地检察巡回检察融合共进

一分部署，九分落实。

为有效开展生态环境公益诉讼巡回检察，在三江源地区检察院成立巡回检察组，由青海省检察院和相关州、县检察院派员参加，“定期+机动”开展巡回检察，旨在排查发现重大案件线索，办理公益诉讼案件，协同行政主管部门依法履职。对于巡回检察中发现的“三跨”重大案件线索，归口由三江源检察院办理或者由省检察院指定有关市州检察院管辖。

目前，三江源地区检察院已开展了三次巡回检察。在果洛、玉树藏族自治州，召开了三江源国家公园黄河源园区、澜沧江源园区、长江源园区生态环境保护联席会议，就强化生态环境与自然资源领域行政执法与刑事司法、公益诉讼检察相衔接进行沟通交流。在海西蒙古族藏族自治州，就建立“可可西里生态环境和自然资源保护协作机制”进行研讨，与中国铁路青藏集团有限公司交流如何服务保障青藏铁路运输安全与畅通，通过召开昆仑山、阿尔金山自然保护区环境保护生态公益诉讼工作联席会，梳理生态环境保护中存在的短板。在海南、海北藏族自治州，就加强青海湖裸鲤资源恢复、青海湖生态环境公益司法保护衔接、建立常态联系机制进行深入沟通，并针对环青海湖区域生态环境相关行政公益诉讼案件的跟踪监督整改落实情况进行摸排。

同时，三个生态功能区所在地的试点基层检察院增加专业力量，加大生态环境公益诉讼案件办案力度，把收集上报相关线索信息作为日常职责，建立定期报送、联点直报等制度，对相关行政主管部门不履行职责影响重点生态功能区生态修复的，直接向省检察院移送相关案件线索。并在相关部门支持下，设立驻点检察机构，对重点领域、重要地段生态环境保护进行常态化检察监督，及时发现问题，依法督促有关部门履行职责。

海北州人民检察院启动红色资源和生态环境保护公益诉讼巡回检察，深入“中国第一个核武器研制基地旧址”、祁连山国家公园及其周边地区、环青海湖北岸等地开展全覆盖巡回检察。其间，全州两级检察机关共立案13件，发出检察建议4件，发出提醒函12件，结案13件。

海南州人民检察院在青海湖景区保护利用管理局设立环青海湖（南岸）生态保护公益诉讼驻点巡回检察机构，并与自然资源、生态环境、水利、农牧、林草等部门，建立环青海湖区域生态环境保护公益诉讼协作配合机制。

海西州人民检察院开展祁连山南麓青海片区生态环境保护公益诉讼检察，在天峻县检察院设立祁连山南麓青海片区驻点检察机构，在天峻县生态环境局设立驻点检察机构。格尔木市人民检察院在市自然资源局设立派驻检察机构。

玉树州杂多、治多、曲麻莱三县检察院分别在三江源国家公园澜沧江源园区、长江源园区治多管理处、长江源园区曲麻莱管理处设立驻点检察机构，就线索移送、协助调查、信息共享、联合行动等签订协作机制。玉树州人民检察院也与州自然资源局会签了协作机制。

加强行检协作形成保护合力

近年来，随着生态环境的改善，野生动物种群不断增多，但“人兽矛盾”也成了不少群众的烦心事。2022年6月，果洛州班玛县人民检察院在开展生态环境公益诉讼巡回检察时发现，县域多个乡镇发生熊、狼等野生动物闯入牧户家中毁坏财物的案件。记者在采访中了解到，仅2021年，该县的保险公司就向牧民支付赔偿金579万元。

针对“人兽矛盾”，班玛县检察院检察长罗雪军说，去年8月，院里邀请各乡镇及应急管理、自然资源、林草、森林公安等行政主管部门，就全县野生动物致害防范公益诉讼工作进行磋商，并现场向林草等部门送达检察建议或磋商函，建议配齐生态管护员巡护装备，在野生动物频繁活动区域设立警示牌，加强对生态管护员培训，同时建议各乡镇加强对群众的安全防范宣传。

“这个检察建议非常好，推动解决了牧区长期存在的‘人兽矛盾’问题。”班玛县自然资源和林业草原局执法大队长薛洛桑尖措说，“我们与检察机关共同研究推动问题整改，向县政府申请了配套资金，还向省州林草部门寻求项目支持。”

青海省林业和草原局野生动植物保护处处长张毓说，他们将上述检察建议在全省林草部门进行了通报，督促切实加强野生动物保护管理工作，出台治理“熊出没”问题措施，要求各地通过种群调控、成立群众联防队、设立警示牌等，教育引导群众科学防范野生动物致害风险。

“检察机关开展巡回检察，发现了各地林草部门存在的一些履职不到位问题，帮助弥补漏洞、健全机制、完善工作，作用很明显。”张毓坦言。

针对在巡回检察和办理涉生态环境案件中发现的涉及面广、成因复杂、危害严重的生态环境突出问题，青海检察机关推动有关地方和部门开展专项治理活动，通过执检衔接、检地磋商等多种形式，督促行政主管部门切实履行法定职责，组织开展专项整治行动，集中力量整治消除累积的突出问题，助推重点生态功能区生态环境持续改善。

青海省政协副主席、省林草局党组书记、局长李晓南说，立足于青海生态环境保护这一“国之大者”的要求开展巡回检察，既符合中国式现代化治理的需要，也符合现代化新青海建设的需求。巡回检察通过“点巡回、线贯通、面相连”，发挥对基层林草部门的法律督促作用，进而从整体上提升了对林草工作进行检察监督的效能，对于林草现代化建设具有十分重要而深远的意义。

据了解，为构建长效机制，青海省检察院已与18家行政主管部门围绕长江黄河保护、国家公园建设、野生动物保护、人兽共患传染病防治和防治外来物种侵害等重点工作，建立23项公益诉讼检察与行政执法衔接机制，同时推动有关部门制定完善相关领域管理规范性文件47个。

青海省生态环境厅法规与标准处处长殷雅琪说，省生态环境厅与省检察院联合印发了《关于加强公益诉讼检察与行政执法协作配合的意见》，在生态环境公益诉讼检察、支持起诉、生态损害赔偿等制度上开展协作，明确了七项协作内容，建立了培训协作、联席会议、重大情况通报三项保障机制，打出了生态环境保护的“组合拳”。

“作为法律监督机关，检察机关的职责属性决定了不能坐等案件线索上门，而是要走出去积极作为，生态环境公益诉讼巡回检察正是发挥监督职能、体现依法能动履职的重要方式，对于破解重点生态功能区‘三跨’生态环境问题具有创新探索价值。”查庆九表示，青海检察机关将围绕服务青藏高原生态文明高地建设，依法惩治破坏生态环境犯罪，扎实推进生态环境公益诉讼巡回检察，以检察履职守护好大美青海的绿水青山。

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