吕鹏 谢志强：城市治理现代化的新理念新模式——全周期管理

摘  要: 城市全周期管理是一个崭新的治理理念与研究课题，意味着传统城市治理的模式升级，必将把城市治理体系和治理能力现代化建设推到更高水平，探索出人民共享、科技支撑、持续优化的城市治理新模式。要从战略全局的高度，系统把握城市全周期管理的内涵、外延，处理好它所涉及的各种关系，包括主观性与客观性的辩证关系、原则性与灵活性的辩证关系、聚集性与疏散性的辩证关系，进而从需求管理、城市规划、形象设计、营商环境建设、公共安全治理、信息反馈渠道搭建等六条路径实践城市现代化治理的新路子、新模式。

关键词:城市治理  全周期管理  应急管理  城市规划

【中图分类号】D630                【文献标识码】A

城市怎样治理才能健康高效运转，才能应对包括重大公共卫生突发事件在内的各种挑战，这是推进城市治理现代化必须要回答的重要问题，也是关系社会主义现代化国家建设和人民群众获得感、幸福感、安全感的重要议题。习近平总书记指出：“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立 ‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”作为一种跨系统、多尺度、普适性现象，全周期管理具有理念先进性与实践必要性。习近平总书记提出的用“全周期管理”理念治理城市特别是超大城市的新思路，是城市治理理念的一次突破，为推进我国城市治理现代化指明了方向。

城市全周期管理是一个新概念、新理念，体现了对社会经济与城市发展客观规律的充分尊重和深刻认识。全周期管理是指对事物生命周期进行全过程管理，侧重纵向的时间与过程维度，要求城市治理实现更长阶段、更大跨度的规划与管理。全周期管理除了在纵向生命周期中体现为各环节与过程，在横向的管理内容上也十分丰富和繁杂，贯穿功能定位、产业布局、社会发展、应急管理、公共卫生、信息反馈、基层治理、智慧治理等诸多方面。纵横交错的全周期管理是一个庞大的系统工程，是与城市治理本身的复杂性相对应的。在探索城市治理现代化的实践中，必须将城市全周期管理涉及到的各个方面统一考虑，树立牢固的全周期管理理念，建立与此相对应的有效治理模式，大力提升城市治理水平，探索出一条城市特别是超大城市现代化治理的新路子。

城市全周期管理必须坚持的原则

实现城市全周期管理，既要考虑城市自发规律与运行机制的条件约束，也要增强城市自发规律与运行机制的韧性活力。这种辩证性认识要求我们：

坚持科学性原则。城市治理是一门艺术，也是一门科学。坚持科学性，就要遵循事物的内在与客观发展规律。城市治理的科学性具体体现在国土布局、城市规划、城市治理、社会治理、基层治理等各个环节和实践要素之中。要充分运用管理学、城乡规划学、社会学、经济学、地质学、地理学、测绘学等专业知识对城市进行科学规划和运维，在城市设计、建设、运行、治理、维护的全过程自觉运用和遵循科学规律，坚持一切从实际出发，切忌主观主义、短期主义与“拍脑门”决策。

坚持人民性原则。应牢记城市是为人服务的，城市治理应当满足人民群众日益增长的多样化需求。新时代人民群众的美好生活需要愈发丰富，从基本的衣食住行到精神文化层面都提出了更高要求。城市发展与治理应当不断满足百姓的新期待，城市发展是手段，打造更加美好生活是目标。如果违背这一条根本原则，表面上轰轰烈烈的城市建设与城市治理反而带来人民群众生产生活的负担，必然导致手段对目标的异化，问题将会非常严重。

坚持历时性原则。每一个城市发展都是一部有机体的成长历史，都有其独特的历史渊源、精神气质、风物文化、发展阶段等。首先，历时性原则要求对城市的历史负责。应在城市建设、社区规划、道路命名等方面，实现城市在时间维度的继承和创新。第二，要对城市的现实负责。以问题为导向，切实解决当下城市发展面临的各种难题，特别是要提高城市公共基础设施的便利性、开放性、安全性、可及性。第三，要对城市的未来负责。城市规划、建设与治理应在坚持长远性、前瞻性、全局性等原则的前提下，根据承载能力，合理配置相关资源与条件，合理设置发展目标，不能无限透支未来发展空间与发展资源。

坚持空间性原则。合理的空间布局是城市健康发展的物理基础。首先，空间性原则要求城市合理定位，与所在城市圈、城市群、经济带、国家功能区等协调联动，有效统一并均衡局部与全局发展利益。其次，城市系统内部诸要素之间应协同配合、各司其职、自成一体。尤其是要实现城市人口与资源环境的和谐共存，时间与空间的动态优化配置，在空间规划与建设方面不能“四面出击”“用力过猛”，而要坚持“战略留白”，让整个城市空间既富有个性，又和谐一体。

城市全周期管理应处理好三对关系

如前所述，城市全周期管理涉及很多方面，是一项系统工程，不仅需要处理好内部各要素、各环节、各流程之间复杂关系，还要处理好有形与无形、内部与外部、实体与虚体之间的关系。纵观城市全周期管理流程，首要工作是处理好三对核心关系。

一是主观性与客观性的辩证关系。主观性指主观目标与美好愿景，体现在纲要文件精神、经济发展规划、社会建设目标、城市规划蓝图等方面。客观性即客观实在性，指事物客观存在，要求实事求是，又可称真实性原则。客观性与主观性均不可或缺，唯有将主观性通过实践与客观性相统一才能获得客观真理。城市治理应在充分考虑自然规律、社会规律、经济规律、人民需求、专家意见、公共舆情等基础上科学决策，决不能本末倒置，强制事物客观规律遵从主观意志，“拍脑袋”的主观跋扈主义、“一刀切”的客观绝对主义均不可取，否则贻害无穷。

二是原则性与灵活性的辩证关系。原则性是指导城市建设、城市治理与发展的基本原则，主要包括指导性规则（如文件、规划、纲要）和制约性规则（如耕地红线、公共需求、安全需求）两类。城市发展与治理不存在标准模式，需要从特定实践中总结，只有通过实践探索，才能找到最优解。理论来源于实践，又高于实践。在实施一城一策的过程中，也要坚持理论指导。一味强调原则性，可能犯教条主义错误；一味强调灵活性，就会无规矩、乱作为、瞎指挥。城市治理应坚持原则性与灵活性、理论性与实践性的统一，将原则的刚性与策略的柔性有机地结合起来，既尊重规律的普遍性，又彰显城市的发展个性。

三是聚集性与疏散性的辩证关系。聚集性与疏散性是人类社会同时存在的两种行为模式，也是城市规划的两种倾向。现代社会的特征之一就是人流物流信息流的高度聚集。中国城市化率从改革开放初期不到20%，到2019年底超过60%，八亿多人口集中在600多个大大小小的城市里。目前集中化趋势还在进行，某些地方甚至还存在盲目冲动倾向。聚集性、集中性的单向度执行，如果叠加主观性，就可能酿成重大社会问题，2020年山东“合村并居”事件就引起了广泛争议。城市在推进聚集性与集约化发展的同时，应充分设计战略余地。同时，要重视乡村建设，不能将其错误地理解为只保留少数样本的“农村消灭”运动。换言之，要坚持城乡统筹发展，以城乡融合发展为目标，做好疏散性战略规划，将城市、郊区、乡村三种类型全部纳入整体国土规划，增强整个城乡的系统韧性，实现聚集性与疏散性的有机统一。

探索城市全周期管理的具体路径

在坚持城市全周期管理主要原则与把握好三对重要辩证关系的基础之上，应着力从以下途径实践这一城市现代化治理的新路子、新模式。

一是做好城市需求管理。城市存在的意义，在于持续满足人类社会两个层面的功能需求：一个层面是国家战略需求。古今中外，城市存亡兴衰与国家战略需求紧密相关。不论是综合性国家中心城市还是国际性大都市，亦或是工业城市、油田城市、煤炭城市、钢铁城市、运河城市、铁路城市……均承载着国家需求与战略使命。另一个层面是人民群众需求。国家战略需求具有历史性、阶段性、时代性特征，人民群众的需求结构相对而言比较稳定，主要包括衣食住行、科教文卫，人民群众的需求是城市发展的活力依托。城市治理应充分考虑这两方面需求，把长期的战略需要、趋势变动与近期的基本需要、需求变动结合起来，花大力气补齐民生短板，服务人民美好生活、促进共同富裕。

二是多维度进行城市规划。城市发展应发挥中长期规划与短期规划优势与作用，避免二者混同与角色错位。合理配置工业区、农业区、住宅区、商务区等空间布局，注重提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。另外，鉴于当前百年未有之大变局和新冠肺炎疫情交织叠加，世界进入动荡变革期，不稳定性不确定性显著上升，有条件的城市也可以考虑规划建设一定规模的公共避难所、公共卫生救治专区、战略性医疗区域等，做好突发事件应急管理。

三是重视城市形象管理与功能设计。城市形象设计包括外观设计、功能设计等内容，层次上涵盖宏观、中观、微观三个尺度。在开展城市形象管理和功能设计时，应坚持历时性，尊重历史积淀与文化传统，挖掘文化元素、人物历史、精神符号等资源，使城市对外呈现独特形象与气质，避免“千城一面”“千楼一貌”。同时要搞好环境卫生，并采用微博、微信、抖音、快手等新媒体平台向外推介，打造城市名片，多方面提升包容性与吸附力。增进城市公共基础设施的便利性与丰富性，让人民群众的生活更加美好、方便、舒适。充分调动社会力量，让人民群众全过程、全方位参与城市建设与治理工作。坚持可及性，凸显人文情怀，关怀弱势群体，让全体人民共享城市治理与发展成果。

四是搞好营商环境建设。产业是城市赖以存在的物质前提，是城市生命力的核心支撑。城市的存续与发展，仰赖于产业的造血功能。应当整合区位、特产、矿藏、风景、人文等优势资源，尽可能发展优势支柱性产业，确保税收稳定性。同时积极培育大数据、云计算、区块链、人工智能等战略性新兴产业，为地方经济发展增添动能。良好的营商环境是产业发展的沃土。不仅要在工商税务、知识产权、信用贷款、政策扶持等方面努力优化营商环境，还要想方设法释放潜在消费需求，促进产业发展。

五是强化公共安全常态化治理。公共安全是城市吸引流量关注、吸收资本投资、培育经济业态的生命线，没有安全的城市环境，这些都很难实现。为此，要提升公共安全感，提高应急治理能力，严密监测并及时应对各类社会治安与公共卫生突发事件，重拳打击恐怖主义犯罪。要提升企业（家）安全感。产业空心化、依靠上级财政拨款的城市，其生命力必然不强。特殊时期，更应该加大中小企业公共服务力度，防止出现大规模失业潮与倒闭潮。要提升网民安全感。在信息化时代，有效应对网络公共安全等非传统安全是现代城市全周期管理的必修课程。对网络上的建设性声音，应秉持“有则改之，无则加勉”的态度，避免城市在互联网空间的形象被打折。

六是畅通信息反馈与沟通渠道。作为人类社会生活的巨型系统，城市治理需要多种信息反馈。应该建构畅通的微观基层信息反馈机制，健全利益表达渠道，及时解决涉及人民群众切身利益的公共问题，不能片面强调维稳，更不能将“搞定”“摆平”作为衡量治理能力高低的标准。在各种信息反馈渠道中，尤其要畅通互联网渠道，建立互联网信息直报机制，把人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权真正落实在城市全周期管理中。

理念是行动的先导，推进城市治理现代化首先要牢固树立全周期管理意识，从战略全局的高度，系统把握城市全周期管理的内涵、外延和它所涉及到的各个要素与各种关系，包括城市生命周期意识、应急与常态、定位与布局、过程与阶段、静态与动态、全局与局部、建设与管理、理念与实践等各个方面。毫无疑问，城市全周期管理是一个崭新的治理理念与研究课题，意味着传统城市治理的模式升级，必将把城市治理体系和治理能力现代化建设推到更高水平，探索出人民共享、科技支撑、持续优化的城市治理新模式。

【本文作者 吕鹏，中南大学公共管理学院教授；谢志强，中共中央党校（国家行政学院）社会学教授。本文系国家社会科学基金重大研究专项“加快构建中国特色哲学社会科学学科体系学术体系话语体系”（18VXK005）、国家社会科学基金重大项目“新技术应用背景下数字社会特征研究”（19ZDA143）阶段性成果】

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