解读平安临安的“治理密码”

郡县治，天下安。”长治久安的胜景，来源于各区域的善治善成。

连续14年被省委、省政府授予“平安区（市）”称号，连续7届获“浙江省社会治安综合治理先进集体”，2018年被评为全国社会治理创新示范区……这是杭州市临安区交出的一份“平安答卷”。

社会治理体系中，基层是社会的单元细胞，也是感知社会需求最敏感的触角。临安陆域面积3126.8平方公里，下辖5个街道、13个乡镇，306个村（社）。地域面积大，基层社会治理情况较为复杂。如何坚持发展“枫桥经验”，推进基层治理现代化？

近年来，临安积极探索在党建“领和”、社会“协和”、多元“调和”、智慧“促和”、文化“育和”、法治“守和”的 “六和”框架内，深入推进党建引领下的“德治、法治、自治”三治融合乡村治理模式。

瞄准矛盾源头，筑牢前端防线，临安区还以人民的诉求为中心和出发点，探索诉源治理新路径、构建社会治理新格局，推动多元主体参与、多种机制共振、多样资源整合，构建多元、分层、递进的纠纷解决体系，努力将矛盾纠纷化解在源头，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实。

矛盾前移 源头治理

强化基层“前端”服务

近期，杭州临安区板桥镇上田村的一对夫妻闹离婚。妻子赵女士认为自己与丈夫潘先生性格不合，决定离婚，但两人就孩子的抚养费和探视问题一直无法达成一致。

赵女士来到法院起诉离婚，这才听说临安法院在上田村有一个“微法庭”，可以帮助大家处理纠纷，于是便要求通过“微法庭”处理与丈夫的纠纷。收到赵女士的请求后，临安法院联系了上田“微法庭”的特邀调解员——上田村党总支书记潘曙龙来调解双方的纠纷。

为避免双方一见面就争吵，立案法官建议通过设立在上田“微法庭”的浙江ODR平台进行在线调解。一边是坐在法院视频调解室的赵女士，另一边是在潘曙龙陪同下、坐在上田村“微法庭”的潘先生，双方通过浙江ODR平台进行在线调解。

这种“背对背”的调解方式，由法官和特邀调解员分头行动，让双方在较为冷静、理智的情况下思考问题、解决问题，缓和了双方的对立情绪。最终， 在法官、调解员以及潘女士母亲的努力下，双方就孩子抚养费和探视问题达成一致，同意调解离婚。

这是上田村“微法庭”通过在线平台调解的一起案例。2018年9月，全省首个“微法庭”在临安板桥镇上田村成立。这个新的机构，整合农村干部、网格员、乡贤等基础治理资源，助力培育1批乡村“法治带头人”，依托“移动微法院”“浙江ODR”和“庭审直播”3个智能平台，实现包括沟通联络、及时就地化解纠纷、提供智能司法服务、助力农村普法宣传、协助法院送达执行、开展党建共建提升干警能力水平等6大功能。法院通过参与基层治理，强化法官清廉务实作风，把司法资源下沉到基层，让司法实践中锻造出的智慧惠及更多人民群众，提升乡村依法善治水平。

在广袤的农村，讲人情关系已是一种习惯。作为村干部，由于法律知识有限，一些矛盾调解起来比较吃力，也不敢去调解。而在法官看来，打官司消耗精力与成本，常常是“赢了官司，伤了和气”。如何平衡好法理之间的关系？“一方面，‘法治带头人’是核心。他们带动当地老百姓提升法治精神和法律意识，真正发挥出‘微法庭’在基层治理中的作用，构建起‘自治、法治、德治’一体的基层矛盾纠纷预防化解体系，实现了‘纠纷从哪里来，调解回哪里去’的效果。另一方面，在线平台也解决了案多人少的问题，借助科技的力量实现法官在基层的指导作用。”临安区法院相关负责人说。

从源头消除矛盾，使纠纷止于未发、止于萌芽，实现诉源治理。目前，全区已挂牌成立微法庭137个。在“微法庭”作用下，2018年9月至2019年8月，上田村的成讼案件下降至15件，调撤率跃升至93.33%。2019年，临安区的万人成讼率继续呈下降态势，降幅达8%，诉源治理成效明显。

诉前会议，便是临安区创新实施的一项诉源治理的措施。检察人员在案件的审查起诉阶段，以召开会议的方式公开听取侦查人员、当事人、诉讼代理人、鉴定人员等多方人员的意见。

2019年1月至4月期间，临安区检察院先后受理了区公安分局移送的电信诈骗系列案件共5件70余人。先后8次组织侦查人员、被告人、律师等相关人员召开诉前会议，将退赃退赔和认罪认罚列为讨论事项。最终，14名人员主动退出其所参与的全部诈骗金额，对犯罪情节轻微或显著轻微的14人作出不起诉决定，对49名被告人提起公诉，59人自愿适用认罪认罚从宽制度，促成追赃挽损67万余元。并在诉前会议上对拟不起诉的涉案人员开展专题教育，取得良好效果。

诉前会议在依法办案的前提下，彰显出司法的人性化，让法律有尺度，更有温度。据统计，临安区先后在167起案件中适用诉前会议制度，实现促成犯罪嫌疑人认罪认罚，达成刑事和解，追赃挽损，排除案件质量隐患等效果。

多方联动 防患未然　搭起协调联动“平安桥”

“出租房需要跑一跑。”“普及一下消防知识。”“最好在一些特定的日子，做一些事。”近日，在“四联民坊”里，群众议事队队员们你一言我一语，给接下来的工作出主意，这样的场景每周都可以看见。除了出主意，队员们还身兼数职：收集民声民意，监督部门工作，帮助化解矛盾。

这是一支由老党员、热心群众组成的群众议事队。临安区公安分局工作人员介绍，高虹镇外来人口较多，安全隐患多，管理难度较大。为防患于未然，朝着“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的目标，临安在高虹镇试点“四联民坊”，整合了警务室、综治中心、纠纷调解室等多种资源。同时，“四联民坊”还包含“四平台”以外的服务内容，如一站式矛盾调解、社会心理咨询、法律维权服务等，打通基层治理神经末梢，全力构建“最多跑一地”的基层治理体系。

在平时的巡逻中，这些热心群众收集民情民意，并通过每周一次的例会，反映问题、解决问题，将问题解决在萌芽阶段。除了群众议事队，“四联民坊”还实现了“信息联享、区域联管、服务联推、隐患联治”，跨部门事项一窗受理，破解了信息不畅、部门联动不顺、群众安全感不强等难题。自2018年7月运行以来，“四联民坊”已受理解决民事100多件。

去年，临安进一步推广“四联民坊”做法，结合政治、自治、法治、德治、智治“五治”模式，在12个点建立乡村治理“五治四联”新机制。

如今，在乡村，“五治四联”乡村治理格局绘就乡村善治美好蓝图，在城市，热情洋溢的“临里红管家”与小区居民一道，破解一个个治理难题。

“联盟就是大管家，管和管美管平安。”走进临安区锦北街道春天华府小区“临里红管家”党建联盟，墙上的这句话，精准道出了党建联盟在小区治理中的“红色引擎”作用。

党建引领，是基层社会治理的最大优势。在基层社会治理中，基层党组织的服务管理触角延伸到社会治理的方方面面。

2018年，结合城中村改造，临安全面推进撤村建居工作，社区数量增加到了36个。其中，有不少老旧小区、三无小区、城乡过渡区。为此，临安创新打造了“临里红管家”党建联盟，把社区、业委会、物业企业、业主代表和辖区社会组织中的党员集结起来，通过民主议事、监督评议等形式，定期研判业主关切的热点、难点问题，参与小区建设发展决策、财务监督、业委会选举、矛盾纠纷调处等工作。基层党组织成为基层治理和经济社会发展的骨干支撑力量。

与其他区域有所不同，作为杭州“西大门”的临安，有多个镇与安徽省交界，边界地区都是山区。长期以来，由于边界地区地理位置特殊，情况复杂，资源管理使用引发的纠纷时有发生。

临安区司法局负责人说，自1996年起，两地开始了一次“破冰之举”：原竹铺乡（现属安徽省歙县三阳镇）与原顺溪镇（现属临安区清凉峰镇），联合成立了省际联合调解委员会，开始对省际各类纠纷进行联合调处，搭建了接边联调维稳机制的雏形平台。伴随接边地区行政区划的调整，2006年起，双方又共同商议制定《清凉峰镇、三阳乡平安边界联调协作工作制度》，整合两地纪检、信访、综治、司法、公安派出所的调解中心组织网络。一旦发生跨界纠纷，先得知情况方都及时介入调处，然后通知对方共同调处，防止了纠纷激化，避免因纠纷调处不及时或不当引起“民转刑”甚至群体性恶性事件。

经过时间的洗礼，省际边界平安建设的经验得以积累。围绕接边地区治理，坚持区域联动、多方联调，临安牵头启动浙皖两省毗邻10县市平安边界协作，与周边县市建立了“边民联情、纠纷联调、法治联宣、社区联矫”的“四联”机制，有力维护了两地接边地区基层社会的和谐稳定。

众人拾柴 全民共治　凝聚社会善治“合动力”

随着一个个人员联合、力量联动、资源共享的社会组织新单元建立，诉源治理的社会化水平不断提高，“基层自治、社会共治、平安共享”的良好氛围逐步形成，人人参与共建共治，共享治理成果。

妇女能顶半边天。临安一批有公益心、懂心理疏导的妇女，在基层社会治理中发挥作用。临安区妇联与区法院合作，依托志愿者团队，组建“山花”帮帮团，吸纳来自医生、教师、律师等不同岗位且普遍具备心理咨询师和婚姻家庭咨询师资质的妇女同志为特邀调解员，协助法官开展离婚、抚养、赡养等各类家事纠纷的调解。

如今，60多名“山花”帮帮团成员，实现区镇村三级覆盖。她们的作用，贯穿家事纠纷诉前辅导干预、诉中矛盾化解、诉后跟进疏解全过程，让大量的家事纠纷在源头得到过滤和化解。她们的心理疏导，有效防止案件二次输送，同时也避免了过激案件。自2017年“山花”帮帮团成立以来，共参与调解案件160余件，临安区家事纠纷案件数量逐年下降，调解、撤诉率稳定在68%左右。

城市和乡村，归根结底是老百姓的幸福乐园。必须坚持人民主体地位，积极推进“有事好商量、众人的事情由众人商量”的制度化实践，确保人民安居乐业、城乡安定有序。

对于广泛发动群众力量，一方面，临安组建文艺队、书法协会、国术团、乡贤参事会等村民自治组织，以及应急突击队、平安卫士队、帮困助老队、环境美化队等9支志愿者服务队，激发村民参与自治热情，并通过书法作品展、武术表演、文艺汇演等艺术表现形式，在寓教于乐中提升自治效能。

同时，在村规民约修订过程中，各村充分汇集民意、聚集民智、化解民忧、维护民利，增强内容针对性和可操作性，使村规民约成为“治村宝典”。而“五民主两公开”制度，也作为村民自治基本遵循的制度。坚持民主选举、民主协商、民主决策、民主监督、民主管理，临安全力推行“片组户”民情联系卡和“服务百姓档案”工作，保障村民自治权益。

从小治安到大平安的嬗变，从调解“独角戏”到社会共治的“大合唱”，从传统手段到“互联网＋”智慧方式的转型升级……如今，临安以人民为本，构建起共建共治共享社会治理新格局，为新时代“枫桥经验”注入新的活力。

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