浙江省衢州市：“县乡一体、条抓块统”提升治理效能

编者按：衢州市作为浙江省“县乡一体、条抓块统”改革试点先行市，通过重构县乡权责关系、推进事项集成联办、下沉资源力量、优化平台建设，有效破解权责匹配难、资源下沉难、县乡协同难等问题，全力打造乡村治理现代化的衢州样板。

衢州市位于浙江省西部、钱塘江源头、浙闽赣皖四省边际，市域面积8844平方公里，辖1482个行政村。为解决县乡间权责不清、联动不畅等长期影响乡村治理效能的问题，衢州市按照浙江省委的部署，开展“县乡一体、条抓块统”全市域综合试点，全方位推进职能部门赋能基层、放权基层、服务基层，明确县乡权责界面，把乡（镇）做大做强，提高对资源、平台、队伍的统筹协同能力，构建乡村治理共同体，形成上下贯通的县域整体治理格局，全面激发乡村治理新活力。

衢州市“县乡一体、条抓块统”首批改革观察员

一、推进基层职能重塑，重构县乡权责关系

立足破解县乡条块割裂、职责界面不清、责任相互“甩锅”等顽疾，以扁平高效管理为落脚点，推进基层组织架构重塑，确保职能理顺、边界厘清、关系理畅。

一是创新镇街分类管理模式。根据规模、区位、产业等因素，将全市103个乡（镇、街道）分成经济型、生态型、复合型、城区型、城郊型五大类管理，根据不同类型的功能定位、职责职能和发展重点，建立差异化的政策资源调配机制和工作目标考核机制，推动乡（镇）特色发展、差异发展。

二是推行基层模块化运行机制。推进乡（镇）功能业务相近、职责职能相同、任务内容相似的机构和岗位有机融合，构建党建统领、经济生态、平安法治、公共服务4大平台模块，形成“1个综合信息指挥室+4个模块”运行架构。高位“瘦身”精简内设机构，将乡（镇、街道）内设机构“一对一”或“多对一”嵌入模块，建立起模块与机构、机构与岗位、岗位与职责相匹配、相融合、相衔接的高效运行机制，实现乡镇工作从“单兵作战”向“兵团作战”升级，乡（镇）功能从“条块分割”向“扁平高效”过渡。市域内各县（市、区）优化机构综合设置，明晰匹配模块运行路径，精简行政内设机构18.1％。

三是构建县乡权责一致体系。建立健全权责清单、政务服务清单、属地管理事项责任清单“三张清单”，依单履职、依单管理、依单问责，编制乡（镇、街道）清单事项办事指南及流程图，纳入浙江政务服务网运行，实现基层“清单之外无事项、列明之外无责任”。

二、推进事项集成联办，构建协同联动格局

以“事项”为切入点、以“事件”为着力点，立足于流程再造、程序再优、效率再高，推进高频次、高权重、高需求和跨层级、跨部门、跨系统的事项集成为“一件事”，实现“一次办、高效办”。

一是迭代“一件事”集成联办。激活“任务分解深下去、综合集成升上来”的“V”字形运行思路，拆解“一件事”事项处置的最基本环节，梳理人、事匹配事项清单，从“高效处置一件事”转变为“高效处置一类事”。强化基层治理领域农民建房服务监管、欠薪处置等17件“一件事”实战运行。

二是拓展“一件事”应用范畴。动态调整“一件事”清单目录，按照“党建统领、经济生态、平安法治、公共服务”四大类，梳理了初信初访、产业工人培训、农业龙头企业培育等“一件事”，拓展延伸经济社会发展全领域。迭代升级基层治理“一件事”系统，构建自助分析和预警系统，打通“一件事”系统与“基层治理四平台”（党建统领、经济生态、平安法治、公共服务）等线上系统运用、推进部门和乡镇“限时响应”，实现“乡呼县应”。农民建房服务监管“一件事”上线后，建房审批时间由原来的90天缩短至7～17天。

三、推进资源力量下沉，增强镇街统筹能力

通过事权下放、人员下沉，让“条”上的资源沉下去，“块”上的力量统起来，全面增强基层主动权、主导权。

一是以“大综合一体化”改革为契机推动事项人员全下沉。开展“1+5”（综合执法+市场监管、生态环境、交通运输、卫生健康、应急管理）行政执法改革，推动执法制度重塑、流程再造、效能提升，全面打造“事权下放、力量下沉、执法综合、监管融合”新格局，提升乡（镇）统筹协调能力和综合管理能力。率先开展乡（镇）“一支队伍管执法”改革，以重点乡（镇）为“1”、周边乡镇为“X”，创新“1+X”执法模式。截至目前，全市35个中心乡镇建立了综合行政执法队，42％的综合执法事项下放一线，81％的综合执法力量下沉一线。

衢州市常山县“县乡一体、条抓块统”改革工作推进会暨一支队伍管执法授牌仪式

二是以“一下沉、五统筹”基层管理体制改革为契机推动机构编制全下沉。围绕打破机构编制“一核定终身”的问题，开展基层管理体制改革，推动市县部门人员编制纵向下沉，统筹乡（镇）人员编制与街道人员编制、行政人员编制与事业人员编制、乡（镇）人员编制与部门派驻站所人员编制、乡（镇）中层股级职数以及编外用工使用，统筹核减收回职能弱化或工作任务不足部门的编制，真刀真枪推进编制资源向下倾斜，破解乡（镇）事多编少、有责无人等问题。截至目前，全市共下沉行政编制159名，事业编制567名，乡（镇）行政编制占比41.9％，事业编制占比21.3％，确保“基层事情基层办、基层事情有人办”。

三是以推行基层干部“四权管理”“四维考评”办法为契机推动管理考评全下沉。实行派驻乡（镇）机构编制、人员“双锁定”办法，全市1460名部门派驻干部与5400名乡（镇）干部全部纳入平台模块一体管理、一体使用，同时赋予乡（镇）对派驻干部的指挥协调权、考核管理权、推荐提名权、反向否决权等“四权管理”，改革试点以来全市各乡镇否决退回派驻干部12人。创新基层干部“岗位赋分、模块评分、组团积分、专项计分”的“四维考评”机制，打破条块割裂，打破身份标签、打破平均主义，通过四维分析“定分值”、双向选岗“优配置”、量化积分“强绩效”，实现“干多干少不一样、干好干坏不一样、干与不干不一样”。

衢州市“四维考评”数字平台

四、优化三级平台建设，搭建整体指挥体系

围绕“一中心一指挥室一网格”迭代升级，探索建设力量集成、数字赋能、功能集约的县、乡、村一体联动指挥体系。

一是建立县级社会治理中心。实行县委主导、中心主抓、部门协同模式运行，成立县级基层治理委员会（领导小组），作为县委议事协调机构，推进基层治理体系建设工作和基层治理工作的统筹、协调、管理等。县级基层治理委员会配套设立县级社会治理中心，为县委、县政府直属正科级事业单位。如衢江区强化社会治理中心的运行管理，设18个接待窗口和19个接待功能室，采用“常驻+轮驻+随驻”的治理模式，整合社会矛盾纠纷调处化解中心、12309检察服务中心等13个工作平台成建制入驻；县纪委监委、县公安局、县妇联等部门和各种社会力量采取轮驻、随叫随驻相结合的方式入驻中心。建立新进公务员及事业单位人员到社会治理中心进行为期2个月的岗前业务培训锻炼机制。

二是迭代乡镇综合信息指挥室。综合信息指挥室与乡镇党建办合署办公，乡镇党委书记兼任指挥室主任，负责综合指挥调度、分析研判等工作。综合信息指挥室对上做好与县级社会治理中心的汇报沟通、协调对接，对下负责村社全科网格的管理、考核、培训、指导等工作，实现“基层治理四平台”高效协同，事件受理交办、处置反馈、督办考核工作闭环管理。科学设置岗位，配备专门力量，强化人员24小时全天候值班制度，原则上中心镇设置4～6个岗位，一般乡（镇）设置3～4个岗位。

三是深化村社网格建设。网格员负责发现和上报社会治理事件，按照“分级负责、协同处置”的原则，实行网格事件报办分离。设立“微网格”治理单元，构建全面覆盖的网格化管理体系，全市每300～500户居民配备1名专职网格员，做到全覆盖、无死角，将“微网格”落在单元内，形成“组织在网格中建立、干部在网格中服务、活动在网格中开展、矛盾在网格中化解”的“微治理”工作模式。

衢州市浙里党群心连心（三联工程）数字参谋

五、推进两大体系贯通，提升智慧治理水平

通过数字化改革“162”体系（“1”指一体化智能化公共数据平台；“6”指党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治、数字文化6个综合应用；“2”指数字化改革的理论体系和制度规范体系）和基层治理“141”体系（“1”指县级社会治理中心；“4”指基层治理四平台；“1”指村社网格）衔接贯通，让六大系统能力在基层治理系统集成，探索构建基层治理大脑，推动越往下越综合、越往下越极简、越往下越管用实用好用。

一是优化贯通路径模式。坚持数据同源、模型同构、全市统筹，一体建设县、乡和村（社区）网格三级工作界面，使“141”体系自身在衢州贯通融通，分类型分模块分层级承接“162”。比如，将县级社会治理中心作为任务下行与事件上行的交互枢纽、信息研判和资源统筹的指挥中心，打造“162”体系在基层贯通的核心枢纽。推动分层分类贯通，将贯通应用任务分为逐级分拨、定级下发、全级下发三大类，确保贯通工作分层有序。比如，以一体化智能化公共数据平台为支撑，通过业务协同和数据共享服务网关，按照界面集成、接口集成两种模式，实现省级重大应用与衢州基层治理综合应用的技术贯通，推动以事件为基础的基层治理标准化、智能化、一体化。

二是加快建设基层治理大脑。坚持省市联建，初步形成基层治理大脑建设方案，着重建设全域感知、综合集成、赋能支撑三大能力域，由市级统筹建设通用和核心能力，区县做好集成对接和场景应用落地运行。打造“一屏两端”，优化基层治理综合应用功能，推动综合应用平台与用户体系打通，用户可在基层治理四平台一次登录访问全贯通应用。其中，大脑大屏端，围绕“基层治理四平台”、共同富裕场景、基层治理指数等核心要素，做到一屏统揽，实现党委政府的需求。PC端依托基层治理综合应用，推动“基层治理四平台”业务梳理和界面升级。移动端包括治理侧和服务侧，治理侧融合掌上指挥和掌上基层，迭代形成掌上治理；服务侧融合邻礼通、村情通、政企通，打造衢州通。推动大脑赋能基层工作实战实效应用，梳理全市大脑相关应用29个，疫情防控快响激活、智能化巡检监管农民建房、人员聚集热力图等已建场景应用在基层实战运行。

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