颜昌武：向基层放权赋能，打造现代化基层治理新格局

作者：颜昌武 暨南大学公共管理学院教授、博导

“九层之台，起于累土。”打造现代化的基层治理新格局，是推进国家治理现代化的重要一环。2021年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“向基层放权赋能”。当前，中央不断推出新举措，加大向基层放权赋能的力度。

向基层放权赋能：放什么权、赋什么能

向基层放权，涉及到几个具体问题：第一，放给谁？第二，放什么？第三，怎么放？第一个问题似乎不言自明，但何谓基层，尚需细加考究。基层不只是一个行政层级的概念，更是一个治理界面的概念，是国家、市场与社会在基层交互的场域。从这个意义来讲，向基层放权，至少包括两个层面的内涵：一是在政府系统内，向基层政府放权，即由省市县三级地方政府向乡镇（街道）放权，推动治理重心下移；二是在政府系统外，由各级政府向市场和社会放权，减少政府对微观事务的控制与管理。要言之，向基层放权，意味着将村（居）委、社会组织和市场主体都纳入基层治理体系的权责框架内，使市场和社会这两种治理机制与科层机制有机衔接，三者相互作用，共同促进基层治理水平的提升。

这里重点探讨如何向乡镇（街道）放权。向基层放权赋能：一是要理顺纵向政府间权责关系，明晰基层权责清单。基层政府贴近辖区民众，对民众的公共服务需求有更为清晰的了解，但在实际运作中，基层政府履行职能时往往缺少相应的事权，一定程度上束缚了基层工作的主动性和创造性。这就需要理顺纵向政府间事权关系，合理界定事权中的权责体系，落实权责清单制度，构建责权匹配的纵向职权体系。要加大基层政府在公共服务供给中的决策参与权，着力推进行政执法权重心下移、执法力量下沉基层，实现公共服务供给与群众需求的精准对接。

二是要扩大基层用人权，优化人力资源配置。基层的人力资源匮乏是制约基层治理水平的重要因素。向基层放权，首先就要赋予基层以适当的人事统筹权。针对基层编制资源不足的问题，在严控总量的前提下，进一步推进基层编制资源的有序增长和精准下沉，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制；在编制管理的框架内，对现有人员的分配，根据基层政府的基本职能和辖区公共事务的特点，实行动态优化配置；基层有权对下沉到辖区的上级部门工作人员的工作调度、人事考核和任免提出意见和建议。其次，盘活基层人事“存量”。要充实基层治理骨干力量，加强对基层治理人才的培养使用；要创新人事激励机制，将更多优秀人才留在基层；要建立规范的工资制度，确立合理的工资物价增长规则，并根据绩效考核实施年终奖金来提高基层工作人员收入水平，落实工作补贴政策；要健全社区工作者职业体系，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。最后，激活基层人事“增量”。要在财力允许的条件下，采用市场化方式弹性引进人才；适时将优秀的基层工作人员和村（社区）书记纳入事业编制管理，形成对编外工作人员的有效激励。

三是要赋予基层以制度化的财源，使之具备履行公共服务职能所必需的财力。充足而稳定的财源是政府有效履行职能的重要前提，每级政府都应有稳定可持续的、与其事权相匹配的财源，基层也不例外。无论怎样改革，基层政权的运作都无法回避“钱从哪儿来”的问题。因而有必要通过放权赋能，赋予基层政府以更大的财政自主权。首先，要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明的方向，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，在对地方主体税种进行补位的基础上，使基层能够拥有制度化的自有财源，确立起财源与事权相匹配的财力保障机制。其次，要在稳定税源的基础上，重新划分县乡两级政府支出责任，提升县乡财政事权和支出责任划分的法治化和规范化程度，特别是要扩大乡镇（街道）自主预算经费的比重。最后，要推进基层财务自主核算，优化基层资金管理方式，增强基层经费使用的灵活性和机动性，“让打酱油的钱可以买醋”。

四是要规范上级督查考核权，释放基层工作活力。如果说前面三项举措重在“放”，此项举措则重在“收”，即在向基层放权的同时，也要适当约束和管控上级政府的权力之手。当前困扰基层治理的一个重要问题就是“监督下乡”，上级的督查考核过多过频，基层不堪重负。有必要在尊重上级权威的同时，规范上级督查考核的权力。首先，要严格对督查考核的计划管理，确保省市县三级政府对基层的督查考核规范化、制度化。其次，要严格控制督查考核的总量和频次，规范基层考核中的“一票否决”、签订责任状、示范创建等事项。最后，要完善考核评价体系和激励办法，避免过度考核、形式化评价，全面推进以实绩为导向的考核，同时加强基层对上级机关的反向评议力度。总之，要让基层干部不仅对上负责，更要腾出时间、沉下心来解决民众实际问题。

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