国家创新型城市高水平发展差异化策略

摘 要:国家创新型城市试点对推进相关授牌城市的创新驱动发展和创新治理发挥了积极作用。可根据实际情况将国家创新型城市分为两大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重庆四个“特别国家创新型城市”，加上深圳、杭州等排名前十强，共计14个城市，第二部分包括众多地级市国家创新型城市，共计68个城市。推进“4+10”国家创新型城市的高水平发展，应将国家创新型城市发展与国家科技创新中心建设或区域科技创新中心建设进行深度融合，应大力培育、发展创新集群。推进64个国家创新型城市的高水平发展，应实施智慧专业化战略，坚持创新驱动发展，大力构建良好的创新生态。

关键词:创新型城市 高水平发展 科技强国

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

根据中国科技信息研究所发布的《国家创新型城市创新能力评价报告2021》显示，目前，科技部、国家发展改革委共支持78个城市创建国家创新型城市试点。新时代，推进国家创新型城市高水平发展，对建设科技强国，实现高水平科技自立自强，具有重要的战略意义。

国家创新型城市、“政府授牌”与高水平发展

2008年，国家发改委批准将深圳列为全国第一个创建国家创新型城市试点，经过不断布局试点进行探索；2016年12月，科技部、国家发改委正式发布《建设创新型城市工作指引》，引导全国开展创新型城市建设。

在公共管理学看来，政府部门批准特定城市成为国家创新型城市，本质上是一种“政府授牌”，是一种政府城市治理的政策工具。

近几十年来，“政府授牌”在推动地方发展中普遍应用。如“国家中心城市”“国家区域中心城市”“国家高新技术产业开发区”“国家综合改革配套试验区”“国家大数据综合试验区”“国家生态文明试验区”“国家重点开发开放试验区”“国家城乡融合试验区”“国家数字经济创新发展试验区”“国家农业开放发展综合研究区”等。“政府授牌”的政策效用表现为：对“授牌”区域发展业绩的认可，对“授牌”区域未来发展目标的期望，对未“授牌”同类区域的鞭策。“政府授牌”者希望通过构建“争授牌”机制，调动区域发展积极性；“被授牌”者则希望通过“授牌”获得上级政府的优惠政策，享受更多的资源配置利益，同时区域发展业绩得到彰显，得到主管部门肯定。

从开始授牌国家创新型城市到现在已18年，政府部门共批准了78个创新型城市，并定期对所有创新型城市进行排名。国家创新型城市对推进授牌城市的创新驱动发展和创新治理发挥了积极作用。如：在国家创新型城市排名中位于前列的深圳、杭州、广州、南京、苏州、武汉等城市，已成为我国创新成果涌现区和著名的人才高地。

需要注意的是，国家创新型城市授牌应控制数量。“政府授牌”的象征价值、荣誉价值和导向价值取决于稀缺性。过多地授牌必然会稀释国家创新型城市的象征价值、荣誉价值和导向价值，实际上，已有这方面端倪。如中西部一个普通的地级市，与深圳、杭州同为国家创新型城市，这样就模糊了辨识标准，弱化了“政府授牌”的政策效用。

国家创新型城市是我国战略科技力量的空间存在方式。推进国家创新型城市高水平发展，是新时代实施“创新驱动发展”国家战略的客观需要。国家创新型城市高水平发展，就是要凝聚创新资源，增加科技投入，构建高效的创新治理体系；就是要推动城市与国内外著名高校、科研院所和大型企业的合作与交流，在城市形成新型产学研创新联合体；就是要强化城市战略科技力量，形成具有区域乃至国际竞争力的开放创新生态，为国家高水平科技自立自强，为建设科技强国做出城市的贡献。

国家创新型城市高水平发展，应根据我国科技领域重点发展方向，针对美国的科技遏制，推进在关键领域进行重大科技创新。可从人工智能、大数据、量子信息、半导体、集成电路、5G、先进核技术、航空航天技术、基因与生物技术、基础材料等领域发力；可根据不同专题中需要解决的重要科学问题和技术问题，发挥城市创新优势，通过规划设计和科研生态构建相结合，融合前沿的专业知识和技术，采用“揭榜挂帅”，按专项进行科技攻关、成果转化和产业化。

国家创新型城市高水平发展，应坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力；应完善人才战略布局，将城市建设成为区域乃至世界重要人才中心和创新高地，形成人才竞争的比较优势；应推进科研管理体制改革，积极为人才松绑，进一步完善人才管理制度，做到人才为本、信任人才、尊重人才、善待人才、包容人才；应推进人才评价体制改革，鼓励人才在不同领域、不同岗位作出贡献，追求卓越；应推进科技奖励体制改革，突出价值导向，鼓励科技人才围绕“四个面向”进行深入研究，取得创新成果，服务社会；应推进收入分配体制改革，激发科技人才创新创业积极性。

推进“4+10”国家创新型城市的高水平发展

在政府部门批准的78个国家创新型城市中，有的行政级别是副省级，但多数是地级市。若按创新能力和创新治理水平，北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市完全达到国家创新型城市标准。而如果以行政级别“一刀切”确定国家创新型城市范围，而不考虑城市体量、实力和完整性，有些不合理。如北京、上海仅仅因为行政级别是省级，而不符合国家创新型城市标准；又如重庆，因为是中央直辖市，则失去了被评为国家创新型城市的机会。至于在四个中央直辖市中分别选一个区来参评国家创新型城市，这一做法显然割离了城市的整体性，也与社会对城市的一般认知不符。

显然，在国家创新型城市建设中，不能因为行政级别而排除北京、上海、天津和重庆，否则，就不符合实际，也有悖于社会认知。因此，可以“特别国家创新型城市”名义纳入北京、上海、天津、重庆，整体谋划国家创新型城市建设。

根据中国科技信息研究所的国家创新型城市评价报告显示，2021年国家创新型城市前十强依次为深圳、杭州、广州、南京、苏州、武汉、西安、长沙、合肥、青岛。北京、上海、天津、重庆四个“特别国家创新型城市”加上“前十强”，共计14个城市。“4+10”代表了我国国家创新型城市的精华，是名副其实的“国之重城”。

这里以“中国十大科技进展”和国家高等级科技奖励两组数据，来说明“4+10”在国家创新系统中的地位和作用。

“中国十大科技进展”由中国科学院、中国工程院主办，由两院院士、973计划顾问组和咨询组专家、973计划项目首席科学家、国家重点实验室主任等专家学者投票选出。“中国十大科技进展”代表了我国过去一年最顶尖的科研成果。通过对2016—2020年间入选项目的主要完成单位的区域分布进行分析，发现近5年在50个入选项目中，共有45个项目的主要完成单位分布于“4+10”城市，占比为90%。

国家科技奖励特等奖和国家科技奖励一等奖项目，主要奖励在理论、技术和应用领域具有重大突破的科研成果。通过对2016—2020年间授予的70项国家科技奖励高等奖项目的城市进行分析，发现在5年间共计70个授予项目中，共有54个项目的主要完成单位分布于“4+10”城市，占比为77.1%。

可将国家创新型城市分为两大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重庆四个“特别国家创新型城市”，加上深圳、杭州、广州、南京、苏州、武汉、西安、长沙、合肥、青岛，共计14个城市，第二部分包括众多地级市国家创新型城市，共计68个城市。当前，推进“4+10”国家创新型城市的高水平发展，有两个重要方向。

第一个方向，将国家创新型城市发展与国家科技创新中心建设或区域科技创新中心建设进行深度融合。北京、上海、合肥、深圳、武汉，已被批准建设国家科技创新中心，五个城市应充分发挥“国家创新型城市”与“国家科技创新中心”叠加建设发展的优势条件，以“国家创新型城市”的良好基础条件加快“国家科技创新中心”建设，以“国家科技创新中心”发展提升“国家创新型城市”水平。其他9个城市，能争取“国家科技创新中心”试点建设更好，若不能，则可争取“区域科技创新中心”试点建设。

第二个方向，培育、发展创新集群。创新集群是一种快速增长的技术经济体系，除具有一般产业集群的竞争优势之外，创新集群的最大竞争优势是拥有自主知识产权的新产品，创新集群通过不断创新，不断以新产品占领市场，扩大市场份额，不断增加专利转让获得收益，从而推动集群发展。可通过强化企业研发力量，让产业集群升级为创新集群；也可通过技术转让和技术成果产业化，来培育新的创新集群。在排在前列的国家创新型城市中，应当有3个以上具有一定国际竞争优势的创新集群。

应当指出，“4+10”国家创新型城市只是一个近似描述。由于排名“前十强”的城市可能每年都不一样，特别是位于8—12名之间的城市，每年位次可能都有变化。但这种位次变化通常在8—12名之间。因此，对“4+10”国家创新型城市的发展论述，同样适合排名位于11-12名的城市。

推进64个国家创新型城市的高水平发展

在资源凝聚、创新活动和创新治理方面，排名“前十强”之后的64个城市与“4+10”城市差距很大，某些发展指标不在一个数量级。因此，这些城市不宜模仿“4+10”城市发展模式，应根据自己实际，探索一条独立的高水平创新驱动发展之路。

实施智慧专业化战略

在经济合作与发展组织（OECD）的倡导下，许多国家将“智慧专业化”作为创新驱动发展的战略模式。OECD认为，智慧专业化战略通过创新投资政策直接影响区域经济、科学和技术专业化发展，为提升区域生产力和竞争力提供方向引领。

我国64个创新型城市可借鉴国际经验，通过实施智慧专业化战略，实现高水平发展。实施智慧专业化战略，就是强调区域经济发展的“智慧化”，通过增加投入，支持区域独立的研发活动，借助研发的新产品、新工艺、新材料或新服务，形成区域经济新的增长点。实施智慧专业化战略，就是强调区域产业发展的专业化。在经济全球化背景下，区域只能在有限领域发展产业。区域应在科技创新基础上，针对细分市场，实行产业发展专业化。这就是所谓的“有所为而有所不为”。实施智慧专业化战略，就是强调区域企业具有市场竞争优势。在市场经济中，充满各种发展竞争。区域企业生产什么不重要，重要的是企业生产什么才具有市场优势。而企业只有依托研发成果，通过专业化生产，才能获得市场竞争优势。

创新驱动发展

在创新型城市建设中，应坚定不移依靠科技创新，攻坚、发展战略性新兴产业；应用科技创新成果支持农业，推进传统农业现代化。在这方面，浙江宁波是一个典型案例。

在战略规划方面，宁波制定了“科技创新2025”重大专项，聚焦细分领域，以突破产业重大关键核心技术，开发重大战略产品（服务），引领、支撑产业转型升级的重大科技创新专项计划。“科技创新2025”重大专项将成为未来几年宁波科技创新工作的主战场。

在项目实施方面，宁波企业牵头承担较多的科技攻关项目。其中，吉利汽车承担了智能混合动力整车域控制器平台开发，江丰电子承担了大规模集成电路用超高纯铜材制备技术的研究，宁波韵升电子承担了细颗粒软磁粉体材料的研发及产业化。此外，宁波多家产业研究院也在技术攻坚战中发挥了主力作用，如中科院宁波材料所承担的8项技术研发项目，涉及先进材料、新能源汽车、机器人与高端装备等领域。

在科技兴农方面，宁波围绕种业强市、粮食安全、生态安全及共富乡村等目标，系统部署现代种业、绿色高效农业、农业生物制造、食品安全与营养健康、智能农机装备及美丽乡村治理技术研发，加快推动科技创新成果赋能农产品稳产保供、产业集群培育、产业链融合，不断提高农业质量效益与竞争力。

构建良好创新生态

可通过深化科技体制改革，激发科技人员和科研机构创新的积极性，构建一种适宜创新活动的科研环境。

在江苏常州，政府提出了深化科技服务的深入排查问题清单、分类完善政策清单、集成服务共享清单、提速提效减负清单。以“四大清单”构建的科技服务机制为抓手，常州强化品牌思维、用户思维，聚焦企业“急难愁盼”和政策落实中的堵点、难点问题，深入梳理国家、省、市科技创新政策，全面完善地方配套政策体系，明确政策核心条款清单，优化政策落实流程，加强政策宣传解读和评估监督，促进政策有效落地和执行，不断提高政策知晓率、服务满意度和企业获得感。

在广东东莞，市财政局每年从市科技局切块管理的“科技东莞”工程专项资金中安排资金用于支持新型研发机构发展，对绩效考核合格及以上的新型研发机构，按就高不就低的原则予以奖励。对新型研发机构绩效考核优秀和良好的，市财政局年度考核分别给予最高不超过500万元和300万元支持。对新型研发机构创办或引进孵化的企业落地社区并经营三年以上的，按照企业前三年租金支出，市财政局给予每家新型研发机构最高不超过50%（且不超过100万元）的奖励。对新型研发机构运营的国家级科技孵化器年度评价结果为A级的，每运营一家，市财政局给予机构最高不超过30万元奖励。

加快新时代科技强国建设的空间布局

针对我国现状，科技强国建设可分为学科领域发展、科技组织结构优化和科技活动空间布局。科技领域发展需要依托科技组织，而科技组织总是分布在特定的空间。因此，科技强国建设的重要内容之一是进行科技活动的国家空间布局。

北京、上海、天津、重庆和国家创新型城市“前十强”，是我国科技资源最丰富、科研力量最强、科技产出最多的城市，“4+10”城市可表征我国战略科技力量的空间布局。

“4+10”中有10个城市集中分布在环渤海、长江流域和珠江三角洲。三大区域也是被批准的国家科技创新中心、国家实验室所在区，以及我国教育、经济的发达地区。这意味着，三大区域是科技强国的承重区。三大区域的创新型城市建设决定了科技强国建设速度、力度和高度。至于西安和青岛，尽管位于国家创新型城市前十强，但具有空间孤立性，短期内不具有高水平城市集群特征。

东北、西南、西北（陕西除外）没有一个“前十强”城市，这反映了我国科技发展水平的空间差异。导致这种空间差异有历史原因，也有地理区位原因，更有二者派生的其他原因。短时期这种空间差异难以根本改变，但可通过政策支持，逐渐缩小空间差异。当前，可针对这些区域科技发展实际，选择一些优势领域，如荒漠化改造治理、冻土区工程建设、喀斯特生态修复、观测天文学、大数据管理等，高标准升级或新建国家实验室，以此带动这些区域的科技高水平发展。

在科技部、国家发展改革委支持的78个国家创新型城市中，减去“前十强”，剩68个；再减去北京市海淀区、上海市杨浦区、天津市滨海新区、重庆市沙坪坝区4个直辖市城区，最后剩64个。表1可见，江苏的创新型城市最多，64个中就占了9个，如果再加上“前十强”中南京和苏州，整体数量达到11个。江苏是我国创新型城市建设的先进省、标杆省，江苏的经验值得总结和推广。江苏、山东、浙江占了64个创新型城市的20个，三个省的经济发展水平也排在全国前列。这表明，通过创新驱动发展，以创新型城市建设带动经济发展是城市发展的理性选择。

在我国东南沿海、东北、中部和西南地区，需要深度推进创新驱动发展战略，国家应予以政策支持。可通过加大“专精特新”企业支持力度，引导创新型企业增加研发投入，支持市场导向的创新服务发展，配置一些大项目等，为这些地区创造新的发展机遇，增强科技实力，加快科技高水平发展。

【本文作者为华中科技大学马克思主义学院教授】

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