气候变化背景下韧性城市建设的意义与路径

摘 要:气候变化对人类社会产生了方方面面的影响，城市作为人口和经济高度密集的区域，易受极端气候的影响，是应对气候变化的主要场所。韧性城市作为城市应对气候变化的一种积极主动的方法，可以有效提升城市应对气候变化的能力和水平，降低自然和社会灾害对可持续发展的负面影响。推进韧性城市建设,需要运用系统思维处理好风险与安全的关系、应对气候变化与经济高质量发展的关系、区域方案和整体规划协同的关系、中长期与短期发展的关系，提高城市经济、社会、生态、治理等维度的韧性水平。

关键词:气候变化 韧性城市 气候适应型城市 可持续发展

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告指出，最近50年，全球变暖正以过去2000年以来前所未有的速度发生，气候系统不稳定加剧，极端气候事件的频率、强度和持续时间显著增强。城市作为人口和经济高度密集的区域，易受极端气候的影响，是应对气候变化的主要场所。

“韧性”最初于 20 世纪 70 年代应用于生态学领域，以确定替代生态系统的稳定状态，然后被引入社会科学，以研究社会生态系统的复杂动态性。2013年，美国纽约市制定了应对气候变化的韧性城市计划《更加强壮、更富韧性的纽约》，提出了一个为期10年的韧性城市建设项目清单。同年，洛克菲洛基金会发起“全球100个韧性城市”计划。2015 年，联合国可持续发展目标将提升城市韧性作为全球可持续发展目标之一。2016年，《巴黎协定》明确了“加强适应能力、气候韧性并减少脆弱性”的全球目标。目前，韧性城市建设已被发达国家广泛应用于气候变化和自然灾害应对中。

2016年，国家发改委、住建部发布了《城市适应气候变化行动方案》，提出选择30个典型城市开展气候适应型城市建设试点，积极推进城市适应气候变化的行动。2020年，党的十九届五中全会提出要“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。2022年，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出要“加快转变城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市”。党的二十大报告要求“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。

面对日益严峻的全球气候危机，如何通过韧性城市建设，提高城市经济、社会、生态、治理等维度应对气候变化的能力和水平，值得深入思考探索。

韧性城市建设有望成为实现可持续发展和应对气候变化的新途径

可持续发展与韧性城市建设。伴随着改革开放不断向纵深推进，我国在可持续发展道路上的探索也更加深入。1997年党的十五大把可持续发展战略确定为我国“在现代化建设中必须实施”的战略，2002年党的十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。2019年6月，习近平主席在第二十三届圣彼得堡国际经济论坛全会上指出：“可持续发展是破解当前全球性问题的‘金钥匙’，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通，都将造福全人类、惠及全世界。”我国自1989年以来将可持续发展理念融入城市建设中，开展了一系列试点项目，包括卫生城市、健康城市、园林城市、森林城市、低碳城市、智慧城市、海绵城市和气候适应性城市等等（见图1）。其中，新时代十年开始试点建设的“海绵城市”“气候适应型城市”和“韧性城市”，旨在提升城市应对不确定风险的能力，降低自然和社会灾害对可持续发展的负面影响。

应对气候变化与韧性城市建设。在全球气候变化的大背景下，伴随着人口增长和城镇化进程，我国城市遭遇气候风险的频次增多，造成经济损失的同时还威胁着人民群众的生命安全和身体健康。党和国家一贯高度重视应对气候变化，坚持减缓和适应气候变化并重，实施积极应对气候变化国家战略。从发展目标看，韧性城市建设与我国应对气候变化国家战略高度一致，两者均致力于保护生态环境可持续性和促进经济社会繁荣发展。一方面，韧性城市建设可以通过城市规划、基础设施建设和维护、体制机制优化等多重手段，提高城市对气候变化的抵御能力，使城市可以基于自然的解决方案应对极端气候。另一方面，城市的应对气候变化行动可以降低气候变化转型风险和物理风险对城市经济社会系统的影响，增强城市适应气候变化的能力，提高城市的韧性水平。从发展路径来看，气候变化物理风险和转型风险对城市产业结构以及经济发展将带来不同程度的影响，建设韧性城市是缓解多重影响的重要手段，也是实现应对气候变化和可持续发展双重目标的创新途经。

韧性城市建设是社会、经济、生态、基础设施和治理水平的综合提升

不同城市在社会、经济、生态、基础设施和治理水平等方面具有不同的资源禀赋，韧性城市建设也须从多个维度展开，而且每个维度的重点工作也不尽相同。

从社会维度来说，社会韧性是社会系统中的行动主体在风险压力下适应、转化、调整和重新构造社会系统的过程，是维系社会结构和发展的力量与特性。社会韧性建设需做好三方面工作：一是要强调教育、信息和知识的价值，因为这些要素能够在居民应对气候变化风险时提供经验指导，是突发事件中居民自救的无形资产。二是要强化城市居民彼此之间的联系，依靠文化纽带创建和谐城市，间接促进社会融合。北京市在推进韧性城市建设过程中就高度关注社区建设。2021年11月，北京发布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，提出到2025年，韧性城市评价指标体系和标准体系基本形成，建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，形成可推广、可复制的韧性城市建设典型经验。三是要在防范化解重大突发风险的同时做好基本民生保障工作，高度重视困难群众及脆弱性群体的需求。

从经济维度来说，经济韧性能够反映城市经济各部门、各层次、各要素有机结合下的整体变化形式、规律和内在动力，有重要的驱动作用。若一个城市主导产业或支柱产业易受气候变化风险影响，通过经济系统的放大效应，容易出现“牵一发动全身”的现象，产生传导性经济风险。建设韧性城市，就是要改变单一的产业结构，通过多样化的投资和贸易培育新的发展模式，促进产业结构多元化，让城市在面对各种风险挑战时也能够保持经济长期稳定增长的态势。

从生态维度来说，生态韧性与城市生态系统密不可分。城市生产生活所产生的各种垃圾和废弃物均需要排放到环境中，除依靠城市大气环境、水环境与土壤环境的自身净化能力外，净化过程大多需要人工干预，如建立污水处理厂、垃圾处理厂、城市绿地等，以完成生态系统的分解任务。生态韧性强调资源利用和环境保护，让生态系统作为应对外界变化的天然屏障。在2019 年召开的联合国气候行动峰会上，中国和新西兰一同牵头峰会“基于自然的解决方案”领域工作。“基于自然的解决方案”与中国生态文明理念高度契合，近年来，多个城市“基于自然的解决方案”开展城市规划建设，如香港将大型空旷地带（如主要道路、相连的休憩用地、美化市容地带、非建筑用地、建筑线后移地带及低矮楼宇群等）连成主风廊，以缓解城市热岛效应，增强生态韧性；深圳市通过开展海堤生态化改造，加强海岸基干林带、滨海公园绿地防护林建设，降低台风、风暴潮等自然灾害对城市系统的影响。

从基础设施维度来看，一方面，城市依靠基础设施和创新技术可以快速有效地为韧性城市建设提供重要保障；另一方面，在频繁的气象灾害面前，城市基础设施的正常运行常常会受到影响。气候变化涉及城市运行和发展过程中多个关键领域，特别是极端气候事件会使城市基础设施服务中断或完全停滞，对城市生产生活产生严重冲击，其中能源、交通运输系统、信息通信、给排水、环境卫生、医疗健康等基础设施和服务受阻造成的影响可能最大。为此，必须加快技术创新，提高基础设施自身抵御气候影响的韧性和能力，有效规避气候变化风险所造成的生命财产损失。

从城市治理维度来看，城市治理韧性要求城市必须具备有效的领导和城市管理能力、决策能力，与此同时还需要通过提供信息和教育等途径来增强个人和组织应对风险的能力。在气候变化背景下，强化城市治理韧性尤为重要，具体来讲，需要建立健全危害监测和风险评估系统，以便能够实时监测潜在危害并评估风险，及时有效地应对紧急情况。同时，要实现社区与政府的有效互动，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，更好地推动自下而上的韧性城市建设。

气候变化背景下推进韧性城市建设的政策建议

韧性城市作为城市应对气候变化的一种积极主动的方法，主要关注系统如何应对不确定性并试图在持续变化的环境中维持系统的核心功能不中断。推进韧性城市建设，需要系统谋划，久久为功，运用系统思维处理好风险与安全的关系、经济高质量发展和应对气候变化的关系、区域方案和整体规划协同的关系、中长期与短期发展的关系。

做好城市韧性发展的顶层设计，将提升城市韧性纳入政府工作方案，加速推进“韧性城市”试点建设。近些年来，我国政府启动了“海绵城市” “气候适应型”城市建设试点工作，取得了较好的成效。基于这些建设基础和经验，应该加快推进“韧性城市”试点建设，在政策扶持、资金投入等方面对试点城市加大支持力度；建立健全城市韧性评估机制，从城市系统发展视角出发，准确科学地评估城市韧性水平，充分把握当前我国城市韧性发展现状；建立完善韧性城市试点绩效评估与考核办法，为城市韧性的提升提供更加精细、科学的指南；加快建设综合应急管理体系，运用科学的方法与大数据、人工智能技术等相结合，做到事前充分准备、事后及时应对，为实现城市可持续发展提供强有力的行动保障。

构建区域韧性城市示范交流区，加强区域间的交流与联系。基于经济地理位置的相互关联构建区域韧性城市示范交流区，强化双边或多边沟通交流机制，形成“标杆”效应，为周围地区提升城市韧性提供政策借鉴、资源和经验共享、人才支持等。一方面，强化区域间的交流能够提升韧性水平较高地区对水平较低地区的示范带动作用，缩小区域间韧性水平差距；另一方面，通过双边或多边的交流机制，能够进一步激励区域内部发展，对区域韧性整体水平的提升起到积极作用。

着力降低公共基础设施的暴露度，提高城市基础设施受到极端气候事件冲击后的恢复力。城市应在充分研究自身气候变化总体特征、极端气候灾害事件、未来气候变化趋势、基础设施风险分类的基础上，着力降低公共基础设施的脆弱性和暴露度，形成提高基础设施气候韧性的总体规划方案，加大对基础设施项目韧性建设的资金和技术支持力度，以此鼓励与气候韧性建设相关的技术发展。逐步构建“政府主导+市场组织+社会参与”的城市气候韧性项目建设机制，在有效运用财政资金支持气候韧性基础设施项目的同时，充分借助灵活有效的气候投融资机制，引导公共和社会资本流向气候韧性基建项目。此外，还应该探索研究气候韧性价值的量化评估方式，以服务支持、资金供给、绩效考核等方式逐步落实气候韧性价值的实现和流转，提高气候韧性基建项目的收益能力。总之，要充分考虑气候变化对公共基础设施的不利影响，重点提升供水、供电、交通和应急通讯等城市生命线系统基础设施的风险预测预警、防御应对和快速恢复能力。

与智慧城市建设互补互促，提高韧性城市现代化治理能力。借助机器学习、统计分析、可视数据分析、时空轨迹分析、社交网络分析、智能图像／视频分析、情感与舆情分析等大数据技术，韧性城市可以充分挖掘与整合城市安全应急、灾害管理等方面的各种结构化、非结构化数据，逐步改变以往以“经验”为依据的决策与管理模式，做到用“数据”来说话，提升城市应急管理能力和决策处置水平，实现与智慧城市建设的互补互促。为此，要大力发展大数据、云计算、区块链、人工智能和5G等前沿技术，加快数字基础设施建设，积极探索智能化公共服务平台建设，提高韧性城市现代化治理水平。

【本文作者 孙永平，华中科技大学国家治理研究院副院长、经济学院教授，碳排放权交易省部共建协同创新中心联席主任；刘玲娜，北京化工大学文法学院副教授。本文系国家社会科学基金重大项目（项目编号：21ZDA089）阶段性成果】

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