乡村振兴战略背景下的城乡高质量融合发展

摘 要:促进城乡融合发展，是乡村振兴战略要求下围绕乡村建设、加快推进乡村治理现代化的创新路径遵循。推动城乡高质量融合发展必须重新定位“乡”与“城”关系，打破城乡空间发展不平衡、城乡要素流动不畅通、城乡产业融合不充分、城乡共治格局不完善等主要障碍，通过健全空间规划与用途管制体系、加强要素资源市场化创新配置、创新一二三产业融合发展和构建城乡一体多层级治理网络，强化城乡自身的内在发展动能，推进城乡融合治理的升级再造。

关键词:乡村振兴 城乡关系 城乡融合发展 高质量发展

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时提出“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路”，推动城乡高质量融合发展势在必行。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。党的二十大就乡村振兴与城乡融合提出进一步要求，要全面推进乡村振兴，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”当前，城乡发展不平衡、农村内部发展不充分等问题依然突出，因而有必要深入思考乡村振兴战略和城乡高质量融合发展的逻辑关系。从国家战略来说，乡村振兴的本质是农业农村现代化实现全方位的转型升级，在实施这一战略进程中要实现城乡高质量融合发展，必须改变以往“农村发展只是农业发展、农村功能只提供农产品”的传统思路，树立“城乡等值”“共存共荣”“共建共享”的新发展理念，共同推进现代化建设新征程。

重新定位“乡”与“城”关系

在现代化进程中，我国城乡关系政策经历了从“统筹城乡发展”到“推动城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”的三次转变。党的十九大报告首次提出“城乡融合发展”，是我们党站在新历史方位背景下，提出的新型城乡关系发展格局，意味着乡与城不再是阻碍发展的地域“界限”，二者互为补充、并行发展，兼具共同生产、生活等多重功能。党的十九届五中全会提出的新型工农城乡关系，则强调城乡等值理念下探索“共存、共建、共赢”新机制，从而带动城市与乡村两个空间共同发展，形成城乡协调互动、优势互补的局面。党的二十大提出“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。坚持城乡融合发展是巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴的应有之义，也是新时代新征程构建新发展格局，推动高质量发展的必然选择。由此，新时代推动城乡融合发展，需要从战略高度把握和处理工农城乡关系，以更广阔的视野协同整体推进城乡融合发展。

坚持共存理念，确立城乡关系新方位

乡村和城市作为人类社会生产生活、繁衍发展的基本场所，经历了历史分隔、互动与融合的动态过程。从目前社会发展来看，与城市相比，无论是基础设施建设、公共服务供给还是民生保障水平等方面，农村都存在一定的差距。强调城乡融合发展，旨在重新思考新型城乡关系，发掘二者之间密不可分的关联，既在价值取向层面纠正“按城市发展套路嫁接乡村发展”的错误认知，又在实践操作方面致力于破解城乡二元体制，实现更高质量的全面融合。因此，必须坚持“城和乡是互促互进、共生共存”的理念，审视城乡问题的时代延续与变革互动，加快打破城市和乡村的分割边界，走向“一体化”发展进程。一方面，随着乡村振兴战略的实施，中央财政资金持续向农业农村倾斜，全国范围内资源配置以及基本公共服务的供给，进一步向农业农村下沉，为农村经济现代化发展开拓了新的实现路径；另一方面，确保农业农村优先发展的同时，鼓励城市找到发展的真正核心动力，实现城乡产业、资金、技术及人力资源等的新型融合，加快破除城乡二元结构、缩小城乡发展差距。

秉持共建逻辑，推动城乡关系新调整

城市和乡村并不是独立存在的两个空间，二者地域相邻、利益相关、文化相连，共处一个生态系统，互为依存又相互贯通，因此，要秉持城乡共生共存、功能互补和空间共享的发展理念。一方面，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，加快农村基础设施建设和社会事业发展，改善农村生产生活条件，拓宽农民增收渠道，坚决补齐“三农”短板，通过充分发挥乡村振兴支农投入、构建多业态乡村产业、培育新型职业农民等多重推拉力的作用，激活乡土社会发展内生动力。另一方面，通过转变城市发展方式，搭建城乡对接、深度融合、双向赋能、共建共赢的平台，用工业化引领农业现代化，以新型城镇化促进乡村振兴，以此不断推动“人、业、地”城乡联动，协同建设城乡生产空间、生活空间与生态空间，推动城乡融合发展取得实效、行稳致远。

探索共赢路径，深化城乡关系新融合

只有城乡形态实现差异化的互利共存、城乡产业链实现互接升级、城乡资源实现互换流动、城乡基础设施实现互通对接、城乡居民实现互动共治，才能构建共赢共享的城乡融合新格局。从要素保障看，加快构建城乡一体的新型基础设施，推动城乡教育、医疗、文化、社保资源均衡配置，特别要在推进城乡融合发展的体制机制改革上下功夫，着力破解农业农村发展的深层次问题，从而让亿万农民群众共享城乡融合发展的成果；从产业结构看，城市具有先发优势和辐射作用，农村作为生态产品主要供给者，则依托于“农业+产业”“农业＋经营”“农业＋推广”等现代化生产模式，应优化调整农业产业结构、重点提高农业生产效率、构建新型农业生产经营者队伍，找到适应农村规律的发展架构；从空间范围来看，县域是推进城乡融合的最佳空间地理单元，应发挥县城连接城市、带动乡村的作用，赋予县级更充分转化政策、整合资源的自主权，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，推动城乡齐头并进，实现互动基础上的城乡融合。

明确城乡融合发展的主要障碍

推进城乡融合发展是新发展阶段破除城乡二元结构和解决“三农”问题的逻辑方向。近年来，借力乡村振兴战略和城乡统筹发展，我国农业农村改革不断深化，城乡融合发展体制机制不断完善，城乡面貌、农业产业、农民生活发生巨大变化；城乡要素双向流动逐步畅通，城乡发展系统进一步转型；农村产业融合与发展能力大幅提升，城乡布局进一步优化。但随着城乡融合发展改革步入关键期，涉及的深层体制机制问题进一步显露，比如城乡规划布局、产业融合发展、资源要素融合以及基层治理优化等，仍然是今后改革的重要课题。

城乡空间发展不平衡

长期以来，中国社会结构最主要的特征是城乡二元结构，也由此产生了一些特有的城乡空间分隔问题，即“在城市化及其空间生产过程中，城市具有突出的空间优势，各类资源向城镇聚集，城市空间不断扩展。而乡村处于相对劣势地位，持续受到城市空间的侵占和挤压，在一些地区甚至出现了村庄衰败甚至空心化，从而形成了不平等的空间结构与布局”[1]。这一空间隔离现象是在工业化、城镇化大潮背景下，人口布局、扶贫搬迁等演化的结果，不仅带来城乡自身发展危机，更致使城乡空间差异变为城乡空间差距。包括城乡要素市场存在壁垒，资源的配置和流动向城市倾斜；乡村空间管控制度面临“水土不服”的困境，制度初衷与现实环境存在张力；城乡居民空间上的差异造成公共福利的享有差距，造成农村人口持续外流和空心化现象，也给建立在空间区划和人口分类基础上的传统治理体系带来了冲击。

城乡要素流动不畅通

城乡要素流动的核心是破除要素自由交换和合理配置的体制机制壁垒。受城镇化发展偏向和二元思维的影响，城强乡弱的发展态势不断固化，即人才、土地、资金等优质资源向城市单向流动，引致城乡流动循环中的梗阻和失衡。从劳动力要素角度看，受权益保障程度、配套支持政策双重因素的影响，在没有明显优越的福利待遇的情况下，城市人才主动向乡村流动的可能性较低。不仅如此，农民工群体的社会地位和合法权益尚未得到充分保障，城市内部新二元结构的矛盾逐步显现。从土地要素角度看，乡村的产权划分、集体概念的界定尚不完善，农村土地经营权的流转置换还缺乏科学手段，农村土地抵押、宅基地转让依旧面临制度障碍。从资金要素角度看，由于农村的基础设施较为薄弱，金融市场和资金运营发育滞后，投资者和乡村本地居民在投资相关利益分配上多有冲突。

城乡产业融合不充分

我国长期二元结构已经造成城乡“一条腿长、一条腿短”的发展格局，传统产业结构、产业体系、产业规模、产业布局与城乡融合发展要求不匹配，克服原有的产业链阻碍因素、实现现代产业转型升级，成为适应经济发展需要的突破口。尤其是受农业农村产业发展本身的限制，缺乏金融投资、市场参与等动力机制，社会资本参与乡村开发建设的动力和意愿不强。这样一来，包括科技、资本、劳动力等在内的重要生产要素资源不断流入到城市相关部门，造成城乡产业融合困难、两极不平衡的发展态势。包括乡村产业融合层次程度低，农业多功能挖掘不足，农产品产业链较短、产品附加值低；城乡融合的品质不高，休闲农业和乡村旅游发展水平不高，新型电商经营主体规模小、分布散、监管难等问题突出；融合的支撑要素不强，土地、资金、技术、人才及市场等支撑不强；融合的主体带动较弱，乡村生活基础设施配套性差，对产业人才的吸引力不足，利益联结机制尚待进一步完善。

城乡共治格局不完善

随着城乡关系向着城乡融合的方向转变，社会发展的延续样态及其治理的内在需求，对社会治理提出了新的命题。一方面，城乡共治的新格局需要形成城市治理和乡村治理的联动，尤其是治理事务的有效融合，包括城乡公共服务一体化体系的建立、城乡治理机构的协同、城乡均等化服务和村级治理的有效结合等；另一方面，城乡共治格局也要在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”路径中构建“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，但在乡村空心化这一背景下，人民群众的参与意识和自治能力还不到位，不能有效回应城乡治理现代化的社会需求。

探索城乡高质量融合发展路径

当前亟待解决的制约城乡融合的空间、要素、产业、治理等问题，都需要通过高质量发展以“立”促“破”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“要建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。这标志着未来很长一段时期内，健全城乡融合发展体制机制的重点是深化农业农村改革、推动农业农村发展现代化。由此，对标乡村振兴的战略要求，推进城乡融合发展需要立足于农业农村发展短板及弱项。

建制合理，健全空间规划与用途管制体系

城乡规划不能完全照搬“城市统筹乡村”的传统做法，而应在尊重城市和乡村各自主体性的基础上，正确理解城乡一体化的发展格局，科学合理调整城乡空间布局。首先，国家建制是国家政权的组织体系及行政机构的空间安排，包括地域范围、资源配置，以及实现资源配置的政策机制等内容，由此形成了建制设置影响城乡发展的作用机理[2]。伴随城乡融合进入提质升级的发展阶段，依托行政建制所构建的系统化、科学化指标体系，要充分考虑区域辐射带动能力及环境承载能力，着力于推进行政资源的区域整合和优化供给。其次，在同一建制下，政府应更多关注末端行政层级的发展，包括落后地区小乡镇、街道或村落对资源的获取和使用能力。在建立消除隔离和差异的权力配置体系基础上，避免挤压农业、农村的发展需求，增强保护乡村空间生产的内源性和村民主体性。最后，修改完善相应的政策配套体系，重点在划定单元类型、创新人员编制、优化机构设置以及重塑政府职能等方面提供政策支持和保障。

要素盘活，加强乡村资源市场化创新配置

面对城乡之间发展不平衡、农村生产要素利用不充分的局面，关键在于创新资源要素的市场化配置，为乡村振兴注入资源和政策活力。首先要激活和创新乡村的土地要素。为适应现代农业化的需要，2022年1月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，明确了全域土地综合治理试点地区的工作目标和任务，要求赋予以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄）更大土地配置自主权。依据这一政策支持，整体推进农用地整理、建设用地整理，尝试采取入股、联营、出租等方式优化乡镇生产、生活、生态建设布局，是试点乡镇组织开展土地综合整治工作的重要抓手。其次要推行乡村专业人才培育工程。做好“三农”工作要抓住新型职业农民培育试点契机，在财政税收、金融贷款、保险保障等方面给予扶持，通过激发农民创造力提高农业农村生产力。最后，创新乡村中的金融和社会资本要素。依据农业产业特征和资产禀赋，加快建立涉农资金统筹整合长效机制，建立风险分担机制与资本下乡激励政策，推动金融和社会资本更多投向乡村。

振兴经济，推动一、二、三产业融合发展

加快转变农业农村发展方式，引领带动优势特色产业转型升级，进而获得经济、生态、文化等效益最大化。首先，以科技创新构建现代农业。借助大数据、物联网、云计算等新一代科技力量，积极促进“互联网＋农业”的现代农业综合性试点，探索农产品电商销售模式，推动传统农业加速向数字化、精准化、集约化、系统化转变。其次，依托资源优势延伸现代产业链。依托区位现有农业产业基础，促进传统农业与旅游业、观光业、展览业、采摘业等互联互通，不断拓展农业功能、优化农产品结构、促进农民就业增收，以此推动乡村振兴工作走上新台阶。此外，建立“一盘棋”利益联结机制。从培育多元融合主体、发展多类型融合业态、打造融合载体等方面着手，探索“企业+合作社+农户+政府”等多种结对方式，力争形成协作共进的抱团式发展格局，有效带动农民增收。

共同缔造，构建城乡一体多层级治理网络

实现城乡公共服务均等化和治理结构优化，是城乡社会福利的再调节。近年来城乡融合发展塑造了新型社会形态，与之相应的社会治理事务也具有典型的城乡互动特征。为有效回应这一治理要求，首先要以城乡互动为载体构建均等化的公共服务体系。党的二十大报告提出：“不断实现人民对美好生活的向往”。“美好生活”反映了人民群众需求的多样化和多层次，群众在就业、医疗、教育、养老等民生领域还存在不少难题。在未来的发展中，应继续把城乡建设作为一个整体系统看待，以补短板、增优势、共推进为原则，推进公共基础设施建设全域覆盖，真正使最基层农户享受到服务程度均等化和服务内容均衡化的政策红利。其次要打造一体多元的城乡治理主体体系，丰富自治、法治、德治的内涵和形式，推动包括政府、企业、社会组织和群众等在内的多元主体共治，将各个共建主体的治理资源有效协同和融合，构建紧密联系、精准服务、价值共享的治理网络。

【本文作者为华中师范大学政治学部教授、湖北大学公共管理学院院长；本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来推进社会主义基层民主政治建设的实践和经验研究”（项目编号：22ZDA064）的阶段性研究成果】

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