“有为政府”定位下的问责制度优化

摘 要:我国问责制度超越了“基于制裁的问责”和“基于信任的问责”，走向“基于使命的问责”，其优越性在内容上体现为“以人为本”对“以物为本”的超越，在形式上体现为“相对衡量”对“绝对衡量”的超越，在结果上体现为在“把事做对”的基础上推动“把事做成”。问责机制内嵌于负责机制之中，处在国家治理体系与治理能力现代化的大逻辑下，具有革命性、精准性、规范性等优势，但也存在“责任损失”“干部避责”“问责失当”等短板。在复杂和不确定的环境下，既要实事求是，更要着眼发展向前看，进一步发挥好优势、管理好短板，推动问责制度走得更“稳”。

关键词:不确定性 个体性 问责与负责 优势与短板

【中图分类号】D922.11 【文献标识码】A

当今世界正经历百年未有之大变局，其重要特点就是复杂性和不确定性的显著增长。由于复杂性的客观性，选择的些许差异都可能使结果发生极大的变化，找到最优选择几乎是不可能的；由于不确定性的主观性，即使做了一切可以做的准备，仍然可能发生意外，而且“发展起来以后的问题不比不发展时少”。这就给问责制度建设带来了新的课题：既然不知道何为最优选择，如何科学评价问责对象的决策，如何科学设定问责依据；既然不存在“万全之策”，如何判断问责对象是否已“尽力而为”，如何科学判定不作为；既然发展与问题相生相伴，如何合理看待发展中的问题，如何判断哪些问题应当被问责。

在我国的具体语境下，这些课题得到了更广范围、更深层次的拓展和延伸。一方面，在我国“有为政府”的角色定位下，问责建立在更高的“上层建筑”之上，超越了“基于制裁的问责”和“基于信任的问责”，走向“基于使命的问责”。这既构成了我国问责制度的显著优势、成就了问责制度的主流和本质，又进一步扩大了问责的范围、模糊了问责的边界。另一方面，我国问责制度本身还存在问题或短板。但很多问题或短板只是发展质量不高的具体体现。谈问题、说短板，既要实事求是，更要着眼发展向前看，实现汇入主流、守住本质的目的。基于此，本文将从问责与负责的关系出发，探究如何扬长避短，从而进一步完善问责制度。

夯实问责制度的基础

问责只是手段，负责才是目的。手段是为目的服务的，要讲清楚“问责”，首先要讲清楚如何“负责”。主要包括三个方面：一是向谁负责，这是谁来问责的基础；二是对什么负责，这是向谁问责、围绕什么问责的基础；三是通过什么机制负责，这是如何问责的基础。

关于向谁负责

“向谁负责”是负责的出发点，赋予问责制度以灵魂，奠定谁来问责的基础。“向谁负责”的核心是以谁的立场为立场、以谁的标准为标准。在我国，就是人民立场、人民标准。作为复杂性和不确定性的重要组成部分，人民需求的个体化、多元化给“负责”和“问责”都提出了更高要求。

一是抓住根本目标。情况越是复杂、环境越是不确定，越应深入根本、叩问初心使命，弄清楚“为什么要问责”。对人民负责，关键是实现党的主张与人民意志的高度统一：一方面要充分发挥党内问责的政治性引领性作用，紧紧围绕中华民族伟大复兴奋斗主题，以“自我革命精神”加大对涉及群众利益问题不作为、乱作为、慢作为、假作为的问责力度；另一方面要充分发挥我国全过程人民民主的制度优势，用好民主监督手段。在当前条件下，应重点发展人民问责的实现手段，体现问责主体的代表性，强化人大代表素质提升、预算监督审查、质询制度和责任追究制度建设，将问责向“源头治理”推进，夯实“负责”的基础。

二是抓住首要需求。作为人民需求个体化、多元化的具体体现，人民对物质文化的需要拓展到了民主、法治、公平、正义、安全、环境等更多方面。在我国，生存权、发展权是首要的基本人权。因此，在人民群众的诸多需求中、在群众利益协调的过程中，问责首先要将生存权和发展权设置为底线、界定为严格责任。尤其是在安全生产和防范化解重大风险上，不仅要引导和激励政府及其干部在“注意力分配”和“多任务竞逐”中投入更多的精力和资源，还要引导专业化建设和科学治理，推动建立与风险和不确定事件相适应的保险机制、补偿机制等。

三是抓住本质需求。作为人民需求个体化、多元化的另一个具体体现，人民群众的需求具有复合性。如人民群众对更高质量医疗服务的需求，就复合了对就医条件、医疗费用等方面的需求。在任务增多、资源既定、注意力有限的条件下，“问责”应当引导推动问责对象抓住人民群众的本质需求，并将问责对象能否把握人民需求的复合属性、抓住人民群众的本质需求作为界定专业责任的基本依据。

关于对什么负责

对什么负责是责任的主体内容，赋予问责制度以生命，奠定向谁问责、围绕什么问责的基础。责任，简单说就是分内事。“分”即角色，“事”即行动或选择及其结果，“内”即界限。问责的触发条件，是具有一定角色的主体的行动或选择触碰了界限。在复杂性和不确定性的环境下，角色和界限变得更加模糊。问责更需就“事”论“事”，在对“事”的分解和组合中看清“模糊”的角色和界限。

一是把握法纪责任。法纪责任是一种消极责任，即问责对象应当承担的否定性法纪后果，其消极性往往表现为对首要需求的侵害。法纪责任往往对应一定的制裁机制，相应的问责是一种基于制裁的问责。制裁机制的存在，为问责对象的行动和选择划定了红线，也使得这一问责成为基础性问责。随着依法治国、依规治党水平的不断提升，党纪国法的复杂性进一步提升，这就要求完善问责制度，必须建立在与依法治国依规治党的实践相协同、与党纪国法的完善相统一的基础之上，确保问责的基底色始终是“依法依规”。

二是把握专业责任。专业责任是一种基于知识的责任，即问责对象根据专业知识作出选择和行动时应当承担的责任，往往与本质需求相对应。专业性与复杂性并存，使得专业责任往往对应一定的保险机制和补偿机制，相应的问责是一种基于信任的问责。复杂性和不确定性的提升，一方面带来了越来越多的技术性难题，增加了对“专家”和“知识”的需求；另一方面使决策不存在“万全之策”，使发展中的很多问题不再是单一的专业问题。但这并不代表决策要走向“逆专业化”的道路。相反，它使得针对专业责任的问责成为了主干性问责。因此，在问责的导向上，应当强化问责对象自身的能力建设，发挥“专家”和“知识”的作用，确保问责的主体色向“信任”转变，尽可能避免专业问题演变为社会问题甚至政治问题。

三是把握严格责任。严格责任是基于使命的责任，本质是没有作出更好选择时应当承担的责任，一般表现为政治责任、领导责任。严格责任的落实需要“斗争精神”和“自我革命精神”，相应的问责是一种基于使命的问责。“问责”为“负责”服务，不仅要推动“把事做对”，还要推动“把事做成”。尤其是在复杂和不确定的环境下，发展与问题相生相伴，问责必须实事求是向前看。一方面要强化“一把手”问责制，问责“不担当不作为”，“鞭打慢牛”、激发活力；另一方面要“为担当者担当、为干事者撑腰”，回应质疑、保护和激励干部。

四是把握等级责任。等级责任是一种混合责任，横向上包括法纪责任、专业责任和严格责任，纵向上包括上下级互嵌的责任。等级责任往往对应一定的考核机制和奖惩机制，相应的问责是一种基于权威和命令的问责。等级责任既有对同类责任的分解和细化，也有对不同责任的组合和打包。因此，在开展问责过程中，应当关注上下级责任的互嵌性、关注责任重组可能存在的“责任损失”，坚持实事求是和权责一致，特别是在涉及严格责任时，能向“上”问责的，原则上不应向“下”问责。

关于通过什么机制负责

通过什么机制负责是负责的手段，赋予问责制度以支撑，奠定如何问责的基础。在我国，问责机制是内嵌于负责机制之中的。理解问责机制，需要把握其如何内嵌于负责机制，关键是把握国家治理体系与治理能力现代化的逻辑。这个现代化，通过中国共产党完成干部选拔，通过人民代表大会等人民监督机制强化预算管理，通过行政机构的自我革命推进绩效改革，问责通过内嵌于这三个机制，推动“负责”落实落细。

问责内嵌于负责，不是对负责的简单依附。在外部环境更加复杂和不确定的条件下，作为手段的“问责”，一方面保持一定的独立性和专业性，另一方面更加突出对“负责”的保障性和服务性。前者是发挥手段作用的基础和途径，仍然是主要趋势；后者是实现实事求是向前看的重要推力，是复杂和不确定下的突出特点。两者是共同发展、携手深化拓展的，而不是后者挤压或替代前者。

一是用好选拔机制。选拔机制关乎“谁来使用权力”。我国选拔机制的根本原则是党管干部。这一机制在形式上表现为中国共产党作为中央集权选拔机构完成干部选拔，在特征上展现为开放、竞争、选贤任能，在价值上体现为实现善治。按照“政治路线确定后，干部就是决定的因素”的定位，选拔机制是实现党的主张的核心机制，是问责对象“负责”的重要保障。我国选拔机制本身就内嵌着问责机制，如坚持德才兼备、以德为先等原则，包含民主推荐、考察等重要环节，明确免职、辞职、降职等规定。问责衔接选拔，是从源头、过程到结果的全周期嵌入，是对负责的“打包”式保障。

二是用好预算机制。预算机制关乎“如何使用权力”。“负责”和“使用权力”都需要耗费资源，监督预算也就管控了资源使用的大方向，为“问责”奠定基础。事实上，1998年12月起，我国开始预算改革，包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革等，有的地方还开展了公民参与预算的试点。特别是部门预算改革，使得政府预算不仅包括反映财政收支总貌的总额数据，还包括反映各个部门的全部收支活动的部门预算，而且编制得越来越全面、细化和准确，这就为人民代表大会制度等人民监督机制加强预算监督、开展“财政问责”创造了条件。

三是用好绩效机制。绩效机制关乎“权力用得怎样”。为了提高资金的使用效果，2004年起广东省开始探索支出绩效评价，2006年起中央也开始这一试点。到2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，“财政问责”从投入控制转向绩效问责，着力实现对“责任”的进一步界定、细化和组合，主要瞄准三大问题：一是绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；二是绩效管理的广度和深度不足，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出；三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。问责应以绩效为突破口，在解决这三大问题上发力，引导问责对象作为治理主体的战略取向，规范其作为管理主体的专业取向。

发挥问责制度的优势

相较于有限政府，有为政府在内容和形式上都具有显著优势。当前，虽然我国问责制度仍然处于由“以物为本”向“以人为本”转变、由“绝对衡量”向“相对衡量”转变的过渡阶段，但其总体上与社会主义初级阶段的基本国情是相适应的，与国家治理体系和治理能力现代化的进程是相协调的，在很多领域还取得了突破性创新，在结果上体现为在“推动把事做对”的基础上“推动把事做成”。

从根本上说，“有为政府”要实现的是以人为核心的发展，我国问责制度要实现的是对“人”的负责。如前所述，复杂性是客观的，要求实事求是地走专业化道路，在尊重客观的基础上，发挥人的主观能动性，就要尊重“人之个体性的崛起”，这也是不确定性的重要内容。人之个体性的崛起，既呈现出自由，也展示出团结，是一种团结性的自由。

聚焦人的本质，强化问责的革命性

从根本上说，问责的革命性优势源自党的领导及其革命性。党的领导是先进性与纯洁性得以统一的根本保障，革命性是先进性与纯洁性得以统一的根本纽带。进一步推进问责制度建设，应从宏观上牢牢抓住人民至上这一根本导向，从微观上抓住“人”这个核心、抓住“人”的需求。

一是把握根本导向。我国问责制度是对人民负责的制度，具有战略主动性、价值超越性和导向先进性等特点，其所保障的权益也更为彻底。在战略上坚持“没有意识到的风险是最大的风险”，聚焦长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等“四大考验”，重点关注精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险等“四个危险”，“图之于未萌，虑之于未有”；在价值上坚持超越成本收益分析，以自我革命精神维护“全面发展和全面共享的人权”，推动实现人的自由全面发展，既致力于避免带“血”的发展，又避免错误的“路径依赖”；在导向上坚持“问责是为了不问责”，把共产党人的精神谱系贯穿始终，推动问责由作为威慑力和敬畏力的初级阶段，迈向作为稳定心理状态和信仰的高级阶段。

二是把握主体地位。我国问责制度坚持人民主体地位，注重通过制度机制设计，维护和保障工人阶级和广大劳动群众的主力军作用。在信息处理上，坚持资源流动反映的是现象而非本质，注重抓住影响资源流动的关键主体，并围绕关键主体建立“信任”基石。如在公共卫生领域，抓住医生这一关键主体，对“以药养医”“药品回扣”等现象的问责设计，与解放医生生产力、服务医生相统一。在结果应用上，尊重人的独特性和自主性，切忌“一刀切”。近年来，我国“能动司法检察”的创新实践，充分体现了对人的独特性和自主性的回应。如2021年徐州铁路运输检察院在深入专题调研的基础上，公开宣布对非法交易费氏牡丹鹦鹉案绝对不起诉，紧接着2022年“两高”发布破坏野生动物资源犯罪司法解释，明确买卖人工繁育技术成熟已成规模的野生动物一般不作为犯罪处理。当然，问责也不能导向“过度负责”，服务对象该承担的责任也必须承担起来，体现人的“自我决定”。

三是把握需求导向。高质量发展本质是以人为本的发展，从需求侧说就是满足人民对美好生活的向往。问责制度的完善，要通过上下联动的方式，重点服务人的首要需求、本质需求。在自上而下方面，现阶段重点盯紧关乎“六稳”“六保”任务的财政资金直达机制的执行情况，提升直达资金常态化监管质效，从长期看要为推动开展零基预算奠定实践基础。在自下而上方面，现阶段重点通过“市长热线”、信访机制、舆论监督等方式，推动实现人民参与问责，以问责传导压力，有效解决群众身边的迫切需求。

聚焦关键问题，强化问责的精准性

问责为负责服务，但并不代表问责没有独立性。在复杂和不确定的环境下，问责独立性的地位进一步提升，功能进一步完善，在为“负责”发现“人所不知道的目的”和推动实现“更高目的”上发挥越来越重要的作用。我国问责制度的独立性有别于西方，既不受限于生产资料私有制，也不局限于已经看到的成本和已有的标准，能够触及关键问题。

一是把准权利变化。问责以客观事实为依据。当前，最突出的客观事实是我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中不平衡不充分的发展是矛盾的主要方面。在微观层面，表现为个性化知识和劳动的投入增加，带来的趋势是由以所有权为中心向以使用权为中心的转变。“真正的产权问题在于随着条件的变化而不断界定、再界定”。问责只有反映客观条件和权利结构的变化，适应以使用权为中心的转变趋势，才能抓住关键问题。也只有这样，问责才能更好地推动问责对象“自我革命”，肩负起历史使命。此外，在对历史遗留问题进行问责时，既要严肃追责，也要管理好“古事今解”、分清主流本质，防止“问责”走偏。

二是关注系统收益。在问责的标准上，不局限于已知成本、已有代价，更注重潜在收益、长远收益，坚持系统收益是交易成本的前提，强调离开系统收益的交易成本是没有意义的。如从十九届中央第三轮巡视情况看，在对国有资产保值增值等问题的问责上，更突出企业在落实国家战略和发展主责主业等方面的问题，而不是企业的报表问题，有助于引导国有企业尤其是中央企业正确发挥“主力军”和“顶梁柱”作用。此外，问责制度更关注系统收益的分配问题，强调“斩断权力与资本勾连纽带”，注重把准资本的特性和行为规律，重点把握异质性资本对同质性资本的替代规律，为资本设置“红绿灯”，在导向上体现按劳分配的原则。

三是导向“两权统一”。以使用权为中心的重要原则是坚持剩余控制权与剩余索取权统一。一方面，问责制度只有触及剩余索取权，才能更好地规范和调整问责对象的理念和行动，尤其是针对安全生产、风险防控等问题，能够有效防止问责不力或问责无效。如安全生产问责，强调“对责任单位和责任人要打到疼处、痛处，让他们真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲剧重演”。另一方面，问责制度的“信任”基础和“使命”基础，要以剩余控制权为基础，将剩余控制权打造为基础的基础，防止问责泛化、简单化。如对新冠疫情防控不力的问责，不能停留在“应急”的层面，而要把“应急”的成果转化为既能向医务人员赋能、又能调动服务对象积极性的硬性或软性基础设施。这样，才能真正用最小的代价实现最大防控效果。

聚焦相对衡量，强化问责的规范性

随着复杂性和不确定性的增长，政府治理的确定性任务相对减少，模糊性任务日益增多，其模糊性不仅体现在治理目标上，还体现在治理方式上，一定程度上形成了模糊性治理模式。在这里，模糊是相对于“绝对衡量”手段而言的，与模糊性任务相匹配的应该是“相对衡量”手段。换句话说，复杂性与不确定性下的治理手段，主要是“相对衡量”手段。问责亦应如此。

谈到“相对衡量”手段，就要谈到价格机制。价格机制是“相对衡量”手段的典型代表，但不是唯一的代表，更不能划等号。只有认识到这一点，才能更准确把握政府与市场的关系，正确认识我国问责机制的功能作用。如前所述，我国问责制度在形式上的先进性，体现在“相对衡量”手段上。问责精准性的高低，也取决于“相对衡量”手段是否高明。

一是突出问责的能动性。在我国，问责是一个治理过程。这个过程首先是基于“有为政府”的，而不是“有限政府”，通过划定红线、标明底线设定整个社会的基本权利结构，通过影响问责对象的剩余索取权引导各类主体的行为选择，通过重塑信任优化各类资源要素流动，进而有效发挥“行政机制”的作用。问责过程有相对明确的参照，但不树立“绝对标准”。近年来巡视巡查制度的完善和发展就是突出体现。如通过巡视巡察上下联动，形成了“监督信息得到生产、加工、传输、转换的工作过程”，这个过程是交互的，推动“参照”的动态调整，将责任压得更实。当然，这个过程是有纵深的，是“牢牢把握好政治巡视定位”的，防止责任层层向下转移，避免干部的“晋升锦标赛”挤压基层的自主性，造成“内卷”和“内耗”。

二是突出问责的协同性。动员千遍不如问责一次，问责是用好“行政机制”的重要激活器。如果没有问责制度，担当就会成为一句空话，负责就会成为一句口号。尤其是在复杂性和不确定性下，即使没有人犯错，错误也会时常出现，更需要强化问责的作用。问责实施得好，能够有效激发协同，达到“问责是为了不问责”的效果，推动构建起政策协同的生成机制，形成“人人有责、各负其责”的良好生态。我国问责制度内嵌在选拔、预算、绩效等机制之中，既能够调动“行政机制”的内部协同，也能够提升“行政机制”与“市场机制”“社群机制”的协同性。

三是突出问责的人民性。问责没有“绝对标准”，但问责的标准必须是人民标准。也只有人民标准，才能赋予“相对衡量”以价值，使其朝着正确的方向发展。我国问责制度的治理过程，体现在民主集中制的框架下，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的过程。近年来，问责内容的设置，既越来越反映人民群众的需要，也越来越体现党中央的精神，是党的主张与人民意志的统一。如环境保护问责、惩治群众身边的“微腐败”等。问责内容的来源和渠道，既越来越方便人民群众，也越来越法治化规范化科学化，确保问责的手段始终掌握在人民手中。如信访工作机制的完善、舆论问责的规范等。

管理好问责制度的短板

实践中，问责制度在保障和服务“负责”过程中，还存在“责任损失”“干部避责”“问责失当”等问题。这些短板既包括发展质量不高的问题，又包括不能适应高质量发展的问题；有些还是短期解决不了的问题。事实上，这些短板体现的是“形式”不足以反映“内容”、“现象”不足以反映“本质”的问题，是“绝对衡量”向“相对衡量”过渡的阶段性问题。只有管理好这些短板，才能进一步凸显和发挥我国问责制度的优势，更好实现“负责”的目的。

这里强调“管理”短板，而不是“补齐”短板，既是因为“短板”是相对的，更是因为复杂性与不确定性下发展与问题相生相伴，问题无法消除、“短板”始终存在，重要的是正视问题、管理“短板”。管理“短板”的目的不是对标别人的所谓“长处”、走上别人的道路，而是在自己的道路上走得更“稳”、稳中有进。

管理“责任损失”

对责任进行衡量，本身就受到诸多限制。在客观环境越发复杂和不确定的条件下，责任更难以清晰描述。这就使得责任在界定、细分或组合的过程中，出现了“责任损失”，至少包含三种：第一种是“叙事”损失，主要是在试图准确描述责任的过程中，无法或者没有被描述的责任流于公共领域造成的损失；第二种是过度履责损失，主要是为了防止被问责而产生的责任过度细分或过度竞争带来的投入损失；第三种是责任转移损失，主要是问责产生责任转移而带来的损失。管理好这三种“责任损失”，对于发挥问责制度优势，具有重要的导向作用。

一是强化自我革命。问责是对责任的“二次叙事”，“叙事”损失可能更大。因此更应与时俱进，跟上有效市场和有为政府在“相对衡量”上的步伐。现阶段应突出对模糊性任务的党内问责，尤其是对“一把手”的问责，重点是围绕党的政治建设、思想建设、组织建设和作风建设开展问责，强化党的自身建设，如加强对所负责的党组织党内政治生活不正常、党性教育走马观花、下属不参加党的组织生活、在工作中弄虚作假等问题的问责。这一问责应当突出引领性，不是基于对“第一种损失”的兜底，而是基于“先进性”的使命；不是对“第一种损失”的补位管理，而是基于“能力”的责任，体现党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

二是剑指形式主义。“第二种损失”带来的是内部损耗或者“内卷”，往往表现为形式主义。形式主义的本质是抓不住或者不抓住人民群众的本质需求。“抓不住”，反映的是为人民服务的能力不足；“不抓住”，反映的是为人民服务的认识不足。前者往往导致非本质需求过度细分，既给基层增添负担，又损害人民群众利益；后者往往导致人民群众在非本质需求上过度竞争，间接导致诸如“学区房”“鸡娃”等行为，偏离教育的初衷。这就要求问责必须深入调查研究，把准、盯紧人民群众的本质需求，摸清形式主义的不同表现，分析产生形式主义的深层次原因。如以营商环境、基层减负、安全生产等日常监督检查发现和群众反映强烈的问题为突破口，着力揭发形式主义隐形化、变异性问题，重点纠治贯彻党中央决策部署只表态不落实、维护群众利益不担当不作为等形式主义突出问题，引导问责对象聚焦本质需求。

三是避免“问责悖论”。经济学上有个古德哈特定律，描述的是当一个度量标准成为调控目标时，它就不再是一个好的度量标准。标准之所以会失效，一个重要的原因，就是这个标准成了“绝对衡量”的工具，而失去了“相对衡量”的作用。“指标失效”是表现，“责任转移”才是实质。问责领域同样存在这样的问题，如对国有资产流失的不合理界定和问责，导致很多国有企业家的“墨守成规”，间接制约了国有经济的发展、造成国有资本的低效运作；对医院或医生的某些行为限制和问责，导致医院和医生将责任转移给患者，最终受损的还是患者。因此，在对“第三种损失”的管理上，重点是以信任为基础，以“相对衡量”为手段，防止出现“问责的内容与负责的目的不一致”“问责对象责任化转移为服务对象责任化”等“问责悖论”。

管理避责形态

问责与避责在责任政治中以“一币两面”的形态相伴而生。避责主要呈现出三种形态：第一种形态是机构性避责，即通过将责任加以分解的方式使其层层转移，并最终使自身及所在组织逃脱问责；第二种形态是表象性避责，即通过宣传、舆论等手段开展对自身有利的解释；第三种形态是政策性避责，即通过对政策选择与操作的正当性加以论证，以突出政策选择的必要性和合理性，从而使被问责者个人以及机构的责任最小化。三种形态均是不担当的表现，管理第一种形态重点是避免向下推责，管理第二种形态重点是避免“金蝉脱壳”，管理第三种形态重点是避免“为官不为”。

一是坚持责任界定与责任打包并举。面对模糊性任务，一方面要对责任进行界定，另一方面要打包责任防止“责任损失”。重点把握三点：一是“该是谁的责任就问谁的责任”，严格依据职责范围和责任链条开展问责；二是“该追究到哪一级的责任就追究到哪一级的责任”，面对复杂性和不确定性尤其要突出领导责任，如规定“问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员”，强调党组织和党的领导干部不得向下级党组织和干部推卸责任；三是“该问到什么程度就问到什么程度”，科学把握和运用一票否决制和终身负责制等，做到不枉不纵。

二是坚持负面清单与最低消耗并举。避免“金蝉脱壳”，需要划清两条线：一条是行为的红线，另一条是效果的底线。红线即负面清单，只要违反就严肃问责；底线即最低消耗或最低投入，是对问责对象行为的最低要求。一般来说，底线对于问责对象都是留有余地的，底线标准的提高也应适当。在复杂性和不确定性不断增长的条件下，这个“余地”要进一步跳出“以物为本”的范畴，不仅要留足物资储备，还要留足人的“注意力”和“精力”储备。尤其是在专业技术要求高的领域，如公共卫生、教育等领域，应当避免医生和教师等专家类人才满负荷地处理复杂工作，从而在需求挤兑时出现供给不足的情况。此外，不仅要在本领域留有余地，还要坚持系统思维、留足系统余地。这也是基层治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

三是坚持容错机制与纠错机制并举。避免向下推责和“金蝉脱壳”是防止避责动机的基础，两者共同解决的是“不敢为”和“不能为”的问题，基调在“严管”；但更重要的是进一步激励干部担当作为，防止“为官不为”，解决“不想为”的问题，基调在“厚爱”。“厚爱”应从两方面着手：一方面要解除后顾之忧，另一方面要激发担当精神。如《中国共产党问责条例》明确“严管和厚爱结合、激励和约束并重”，规定对符合“三个区分开来”原则等情形的，可以不予或者免予问责；规定有及时采取补救措施有效挽回损失或者消除不良影响等情形的，可以从轻或者减轻问责。通过这些规定的落实，将干部的注意力从“无关事项”转移到“主责主业”，特别是避免干部在基本权利上作出“艰难”选择，进而将节省下来的注意力用于扩大公共服务的供给、提高公共服务的质量，从而用“问责”的手段激发“担当”的精神、实现“负责”的目的，创造更大的系统收益。

管理问责注意力

当前，我国问责实践中还存在问责形式化、问责简单化、问责随意化等现象。这些现象的背后，既有问责基础不牢、问责专业化程度不高等问题，也有基层治理体系不完善和治理能力不够强等系统性问题。在同时面临发展质量不高的问题和高质量发展的任务下，只有管理好问责注意力，“把好钢用到刀刃上”，才能更有效地发挥问责制度的优势。

一是加强问责专业化建设。管理问责注意力，“当务之急”是夯实问责基础、抓住关键问题、防控风险演变。夯实基础要着眼全局，既了解“树木”又把握“森林”，重在通过预算机制和绩效机制提高对相关信息的掌控力，提升对信息的阐释力度，在此基础上准确把握规律，明确工作目标和任务，推动问责对象参与专业化分工，为其他治理主体发挥作用创造条件；抓住关键要有的放矢，重在集中力量保障人民群众的首要需求和本质需求，如将当前问责注意力主要集中在中央巡视和中央环境保护、安全生产等专项督查上；防控风险要讲求实效，着眼政治效果、法纪效果、社会效果的统一，重在加大政治问责力度、细化专业问责标准，将问题和风险控制在专业层面，防止其转移到政治层面、社会层面。

二是打造新型合作制组织。这既是作为组织的问责主体的发展方向，也是问责机制新形态的重要体现。如前所述，“问责”为“负责”服务，但并不代表“问责”没有独立性。相反，适当的独立性能够更好地服务“负责”。这一独立性，首先体现在“人”的独立性上，在机制上体现为服务“更高目的”，实现问责主体更高层次的专业化。当前重点是坚决贯彻党中央决策部署。其次体现在降低对“专家”的依附性上，在问责过程中尊重“专家”意见，但不依附于“专家”，更不会把“专家意见”转化为“挡箭牌”，实现问责主体自身的知识积累。当前重点是赋予专家本身以独立性。再次体现在向“人”赋能上，在效果上一方面引导问责主体将注意力自发集中到本质需求上，另一方面引导问责对象自发构建起行动协同的生成机制，实现问责主体的价值提升。当前重点是纠治政策和制度“打架”的现象。最后体现在对“人”的塑造上，在系统性上注重将“信任”等级提升为“稳定的心理状态”，实现问责主体的系统功能。

三是推进问责主体多元化。问责的最终主体是人民，问责的“尺子”最终要体现为握在人民手中。在人民群众需求个体化、多元化的条件下，问责主体多元化的重要性进一步提升了。一方面，应强化多主体参与，引入更多注意力。如进一步探索公民参与预算的方式方法，更好发挥人民代表大会的问责作用，健全司法机关监督问责，加强新闻媒体的舆论问责等。另一方面，应规范内部问责，管理注意力流向。如建立健全各级纪委监委的内部和外部监督机制，主动接受党委和人民代表大会的监督、舆论和社会的监督，通过公开透明来推动客观公正执纪执法。

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