挂图作战：一种村庄精细治理术—— 基于华北B镇人居环境整治的经验

摘要：在村庄治理精细化背景下，挂图作战作为一种精细治理术被广泛应用于实现各项村庄治理目标。对华北B镇在人居环境整治中使用挂图作战的过程及成效进行研究后发现，村庄治理中的挂图作战在技术层面具有可视性、整全性和规划性特征；在组织架构上形成了“县区看图—乡镇制图—村庄挂图”的行动模式；在运作机制上以村级治理的行政吸纳为基础支撑，以多重发包和动员下沉为核心机制，以多措并举配套为增效保障，以战图要求的在村转换为底层逻辑。挂图作战能够对接后扶贫时代村庄治理目标的复杂化和深入化需求，但也存在导向“精细悬浮”的风险。为此，只有坚持制图起点的人性化、看图方式的科学化、作战过程的协同化，才能实现精细治理术对村庄治理现代化的有效嵌入。

[关键词] 挂图作战；精细化治理；人居环境整治；村庄治理；农村社区治理

一、问题的提出

党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[1]这标志着党中央将精细化治理作为社会治理发展方向[2]。现有研究将精细化治理视为一种以民众需求为导向、以知识挖掘为支撑、以政策匹配为目标的回应技术变革与治理需求的政府治理范式转换[3]。概而言之，精细化治理是伴随着国情社情变化而出现的一种新型治理模式，体现出我国自简约治理、系统治理、技术治理后又步入了新的治理阶段[4]。

当前，精细化治理虽已成为一种政策呼吁，但其在实践中却呈现出参差不齐的发展面向。在我国，精细化治理首先被运用于城市社区的治理，尤其是在一些发达城市，通过网络化协同、清单式治理、指挥城管等路径来探索社区精细化治理新模式，且取得了良好效果。其中一些更是被凝练为典型经验，较著名的有北京的“街乡吹哨，部门报到”、上海“一网统管”等。与之对比，现代化的乡村治理虽然同样呼唤治理的精细化[5]，但学界对村庄精细化治理的讨论尚十分欠缺。当前已有研究主要聚焦于村庄精细化治理的实践做法与成效。如郭占峰等从陇西移民村的经验出发，将村庄精细化治理分解为政策执行的精细化、村干部权责的精细化、农民日常生活的精细化，认为其依托于精细化的政策制定、组织架构和权责分工，回应了日益精细化的村庄治理需求[6]；胡乃元等对3省90村的数据进行研究发现，通过精英引领、扩大化的公共参与和数字技术运用等路径，精细化治理能够显著提高村庄公共服务供给效能[7]。闫凤英等认为通过精细化的调研、土地整理和需求对接，精细化治理有效提升了农村绿色人居环境的建设成效[8]。此外，也有研究强调村庄精细化可能带来负面影响。宋丽娜通过对浙江农村的研究发现，乡村治理体制精细化的动力来自规范目的的政治考量，会在一定程度上导致过度治理和自治空转[9]。赵顺发侧重于从政府和村级自治这两个主体间的互动出发来探讨精细化，认为村级治理精细化的主要动力来源于政府自上而下的推动，实践中可能导致精细化治理与村民需求错配[10]。可见，现有研究对村庄的精细化治理虽然有所聚焦，但尚停留在“现象－结果”的描述层面，缺乏对村庄精细化治理之技术特征和运作机制的深入揭示。

华北H县于2024年12月在全县范围内开展了人居环境整治百日攻坚运动，明确要求各村围绕环境整治这一任务实施挂图作战，以落实精细化环境整治要求。从实践来看，可以将挂图作战视为村庄精细化治理的一种制度安排或技术方法。B镇是H县的下辖镇，管辖32个行政村，常住人口2万人左右，地理位置靠近市区，经济相对发达。笔者于2024年10月至2025年1月在B镇开展田野调查，以实地观察法和访谈法为主要调查方法，对B镇主要领导、农业综合服务中心职员，王村、横村、太平村、西村等多个村庄的村干部和村民等进行了深入访谈，并实地观察了数个村庄挂图作战的运作过程①。本文力图结合B镇的实践经验，在精细化治理的理论背景下提炼挂图作战的治理术内核，从而加深对村庄治理精细化机制的理解。

二、挂图作战的背景与现状

挂图作战是一种典型的制图术。所谓制图术，指通过把实际空间转化为可分析、可控制的图形，并以此为依据进行服务于某一治理目标的治理术[11]。当下，挂图作战被广泛应用于城市管理、经济生产、环境保护、应急事件处置等治理任务中，是一种被用于解决难点任务，尤其是作为应对问题复杂性不断内卷和问题解决成本显著边际递增之困难任务的核心机制[12]。近年来，挂图作战逐渐被运用于村庄治理实践，这也表明了我国村庄治理样态的深层变化。

（一）村庄治理精细化——挂图作战下乡的背景

作为一种精细化治理技术，挂图作战适用于精细化的治理模式。换言之，村庄治理模式的精细化是挂图作战在村域普遍运用的重要背景。

新中国成立前，我国乡土社会长期处于以乡绅、族长等为治理核心的非正式权力治理阶段。地方精英通过乡约族规维系村庄的礼俗秩序，自发形成了文化的权力网络[13]。如无特殊情况，国家正式权力一般不直接介入“乡土秩序”，由于这一时期的乡村治理高度依赖于乡土社会的内生活力，对正式权力而言治理成本低廉，因此，也被描述为简约治理[14]。新中国成立后，为了彻底改造封建落后的农村，中国共产党通过支部下乡、建立合作社等方式，在较短时间内完成了对农村政治、经济和文化的重组，形成了政社合一的“政党统合型”治理模式[15]。可见，集体化时期的乡村治理特征表现为下乡的国家权力对乡土秩序的重构，乡土社会开始向政治化、组织化演变[16]。这种国家对村庄的高度控制结束于改革开放初期，一是家庭联产承包责任制宣告了集体生产的瓦解，促进了经济分权；二是《村民委员会组织法》在法律层面确立了村民自治制度，村委会和乡镇政府共同组成了“乡政村治”的新型治理架构[17]。国家力量在村庄的适度退场为地方乡土秩序和简约治理的回归提供了空间，也使得国家的基层政权与农民之间失去了直接联系，两者之间的关系一度趋于松散化[18]。

新世纪以来，国家治理逻辑从总体支配转变为技术治理[19]。技术治理在村庄的主要实现路径就是国家项目的下乡，具体表现为自社会主义新农村建设政策和乡村振兴战略实施以来，国家通过项目制不断加大对村庄的资源输送[20]，扭转了此前国家政权悬浮于乡村的局面，因而也引发了乡村治理模式的再次转型。一方面，项目制作为一种控制手段[21]，通过以项目为载体贯彻国家意志并塑造村庄的资源依赖倾向，强化了国家对村庄的掌控力度；另一方面，为了确保下乡资源的效果兑现，国家加强了对村庄治理监督体系的建设，推动了村级治理逐渐走向规范化和行政化[22]。以上这些都在不断强化村庄技术化治理的导向，目前技术治理已经被广泛运用于村庄治理实践，并已孕育出若干较为成熟的治理形态，如网格治村[23]、数字治村[24]、积分治村[25]等。然而，技术治理并非乡村治理的最终形态。一方面，村庄技术治理本身具有一定局限性，如过度强调科层体制和技术中心主义，容易导致技术下乡与村庄社会脱节，引发数字悬浮[26]和消解自治[27]等问题。另一方面，网格化、数字化、积分化等技术治理手段的广泛应用，客观上推动了治理过程的精细化，这暗示技术治理内在地向着另一种更系统、深入的治理形态——精细化治理演进。

所谓精细化治理，是指“在社会治理活动中引入精细化理念与原则，利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更人性化的治理效果。即按照精益、精确、细致、严格的原则，以标准化、科学化、规范化、人性化的思路，实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化，实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作”[28]。精细化治理既源于技术治理，又更强调治理的服务面向，因此，能够有效弥合技术治理在社会层面关注不足的缺陷[6]。

实践中，围绕精细化理念的乡村治理实践其实早已铺开，其大规模实质性的运用可追溯于精准扶贫阶段。精细化理念是精准扶贫思想的核心要义，其通过精准认定，精准对接，改变了过去扶贫资源“大水漫灌”性效比低的问题[29]。新冠疫情期间，农村因拥有更高的居民流动性、村民生活习惯相对外向、居住较为分散等特点，相比于城市的防控难度更大，因此，需要采取更加精细有力的管理措施。一些地方采用卡点运行、居家监测等精细化管控手段，取得了良好的疫情防控效果[30]。精准扶贫和疫情防控在治理逻辑上具有共通性，即都需要达到精细化的治理效果，将管理落实到人，实现政策和个人的直接对接。因而很多地方能够直接将扶贫工作队转换为疫情防控队，进而高效完成防控任务[31]。后扶贫时代，我国已全面建成小康社会，乡村振兴的任务已由让人民群众脱离贫苦生活转变为让人民群众过上更加美好的生活，至此乡村治理进入新阶段、面临新目标。在这一背景下，近年来的乡村振兴实践出现“生活治理”转向[32]。生活治理在物质层面要求对群众的生活空间进行改造，如个人庭院卫生、村庄角落的绿化改造等，这就涉及以往治理模式未触及的深度治理地带，需要精细化的界别和处理；在精神层面则需要引导群众改变旧的文化惯习，这必然要求与具体村民互动，并在实践中采取因人而异的精细化策略。可见，生活治理是一项复杂的系统性工程，表现出一种精细化属性[33]。综上，无论是精准扶贫，疫情防控，还是生活治理，都表现为村庄治理的精细化实践，这充分说明我国乡村治理已经迈入精细化治理的新时期。村庄精细化治理需要一种新的治理技术，挂图作战因其对困难复杂之治理目标的适配性，成为契合村庄治理新阶段的精细治理术。

（二）下沉与深化——村域挂图作战的现状

村域挂图作战的广泛应用始于村庄迈入精细化的治理阶段。精准扶贫时期，一些地方就开始使用作战图来追踪村域贫困户的分布和变动情况，如江西凰山村利用作战图标注出村内道路、河流、山林和贫困户等信息，破除了地理空间对扶贫工作的研判阻隔；辽宁苏家店村绘制脱贫攻坚作战图，囊括了村内项目、党员和贫困户住址等信息，实现了扶贫资源的高效调配等。随着村庄精细化治理目标增多，挂图作战在村庄治理中的应用范围也逐步扩大，涵盖了精准扶贫、农业发展、村庄土地和自然资源管理、人居环境整治，以及村庄振兴发展规划等多个领域。在此过程中，挂图作战的参与主体也日趋多元。早期挂图作战主要由行政力量主导，其功能定位带有较强的“压力型”色彩，即作为任务分解与绩效考核的依据出现。在此导向下，执行主体往往只能被动、机械地完成作战图所预设的目标。近年来，挂图作战模式呈现出显著的治理转向：从行政力量主导，逐步转变为吸纳多元主体协同共治；从机械执行，转变为基层执行者预留能动空间；同时，群众意见在决策与执行过程中的权重也日益提升。由此可见，挂图作战所使用的技术工具不断复杂化。在形式上，早期挂图作战主要依赖于手工绘制的图纸，这导致其不可避免会存在局限性：信息简略或模糊、内容有限且难以进行动态调整。随着相关技术的成熟，一些地方开始应用无人机、遥感卫星以及数字化的绘图软件进行制图和管理，这不仅显著提升了数据采集的效率与图面设计的直观性，也确保了内容的全面性与信息更新的及时性。可见，新技术运用也推动了挂图作战本身的技术特征越来越精细化。

综上，在村庄精细化治理的背景下，挂图作战在村庄治理中的应用场景越来越广泛，运用形式越来越多样，实践内涵越来越丰富，确立对其的正确认识也越来越迫切。

三 、挂图作战的运行特点与机制

在精细的环境治理目标驱动下，B镇将挂图作战这一技术运用于农村人居环境整治运动之中，通过绘制一张囊括村庄聚落形态和整治任务安排的作战图，并依照图中的信息推进环境整治工作，形成了有效的治理模式。本文正是基于华北B镇挂图作战的经验，从技术特征、组织架构、运作机制三个方面对挂图作战这一治理术之内核进行剖析。

（一）技术特征

1.可视性。可视性是挂图作战的首要特性，也是实现精细化管理的基础。首先，治理对象的可视化。作战图中清晰精确地还原了村庄的房屋、道路、河流、柴草、绿化带、“小三园”②、垃圾倾倒点等内容，甚至将农户房屋和庭院也进行区分。这也让看图者可以快速、准确地从作战图中获知村庄的地理信息全貌以及治理对象的所在地，实现精准定位。其次，治理进度的可视化。基层工作者可以适时对图中信息进行更新，包括对治理点位的增加和删除，以及对重难点位或反复点位的着重标注，以确保对治理信息的准确定位和治理进度的实时呈现。除绘制作战图外，各村还需要编写“人居环境整治点位台账”，即将需要整改的点位进行拍摄，说明点位信息（辨别是建筑垃圾、生活垃圾抑或是柴草的堆放）以便于后续处理；点位整改完成后，由具体负责人将整改前后的点位照片进行合订，并在作战图中同步更新。通过作战图和点位台账，挂图作战在治理对象、治理过程和治理结果上实现了全过程可视化。

2.整全性。挂图作战体现治理的整全性包括治理范围的整全性和治理内容的整全性。就治理范围而言，B镇挂图作战强调全域统筹推进，要求全面开展庭院清洁行动、村庄清洁行动、风貌提升行动，最终要实现“六个全域”目标，即全域无垃圾、全域无小广告、全域无私搭乱建、全域巷道硬化、全域建设“小三园”、全域坑塘治理。全域治理不仅要保证治理力量的全覆盖、不留空白，关键在于理清以往人居环境综合整治的难点，包括村街巷道路、村域交界处的“三不管”地带、垃圾倾倒点等重难点区域。通过将各治理点域纳入整治规划图，进行逐项规划、逐项整治，从而提高治理的精准度和有效性。就治理内容而言，B镇挂图作战实现了“细”。对于包村干部和村干部而言，作战图上的道路、房屋、河流、柴草、绿化带、“小三园”、垃圾倾倒点等都可能成为治理对象，需要点对点的精准整改，避免遗漏任何内容。同时，B镇挂图作战以服务生活治理为目标，有别于一些地方的短期治理策略。比如罗城镇曾经在房屋改造中使用了挂图作战策略，将全村房屋布局和各户房屋结构纳入“图”中。但罗城镇的挂图作战仅服务于房屋拆改这个单一目标，在图中也仅侧重于呈现“房屋属性”一项内容。由此可见，挂图作战的整全性应表现为点和面的有效结合。

3.规划性。在B镇的挂图作战中，作战图对村庄的基础设施、人员配置、时间进度进行了系统性安排。在基础设施上，作战图明确了计划硬化的路段、待修建的“小三园”与公厕；在时间安排上，细化了“百日攻坚”期间每周的首要整治重点、区域和主责人，且内容会根据上级督察反馈进行动态调整；人员配置上，依据镇村两级安排，明确了各片区的分管负责人及每户的包街党员，并通过颜色区分不同责任区，实现可视化管理。依托这一模式，人居环境治理中的属人原则得以落地，形成了“分工到人，监管到人”的责任链条。总体来看，挂图作战通过“图”这一载体，实现了对村庄环境点位的精准识别、统计、整治与追踪，有效契合了生活治理所要求的精细化方向。

（二）组织架构

基于挂图作战的可视性、整全性和规划性，H县形成了“县区看图—乡镇制图—村庄挂图”的组织样态（见图1）。其中，县区作为挂图作战的设计者和监督者。在准备阶段，由H县委牵头，以红头文件形式明确此项工作的必要性和制图的相关规范（如图中需要包含哪些信息、标识符号的格式等），并下达至乡镇依规制图。图纸制作完成后，县级层面便正式启动该项工作，其角色也随之从“图纸的规划者”转换为“进度的监督者”，即看图人。在B镇人居环境整治运动中，看图的任务主要由分管挂图作战的副县长和县农业农村局局长负责。所谓“看图”，主要包括两个部分，一是“验看”作为“能指”的作战图。“验”即检查作战图是否存在（是否制作）、在场（是否被挂起来）和是否符合制图标准。二是“查看”作为“所指”的作战图。即检查作战成效，“查看”可以分为在场查看和不在场查看，在场查看指县农业农村局的工作人员及相关主体深入村庄进行检查；不在场查看，指借助科技手段进行远程查看，如卫星图片、无人机航拍、远距摄像头跟踪等。上级在审阅评估后，会将结果反馈至下级，以指导下阶段工作的部署与调整。H县就挂图作战形成了一套看图结果反馈的行动机制，县农业农村局每周一会在每个乡镇抽取数个村庄进行环境检查，并在周末组织全县乡镇的主要领导和农口主责干部召开任务督导会，会上通常会以幕布形式对各镇各村点位整治情况进行展演和“看图”，并依照清生活垃圾、清建筑垃圾、清农村污水、清河渠坑塘、清杂草丛生、清杂物乱堆、清村庄秩序、清禽畜粪污、清庭院室内、清卫生死角十大项的精细指标给各镇村评级打分。同时，对连续多次评分靠后的乡镇进行问责。 

在自上而下的“画图”指令和“看图”压力之下，身处上级压力和乡土社会夹层中的乡镇就成为了主要的制图方和次级监督者[34]，承担着政策传导与执行监督的双重角色。一方面，乡镇一级是科层体制的末梢，必须无条件响应并落实上级的“看图”指令；另一方面，乡镇一级对村庄的了解更全面细致，能制作出更贴合村庄实际的作战图，并有效开展一线监管。其中，由于乡镇党委是挂图作战在镇级层面的组织核心，负责传达上级指令并统筹全镇工作。其具体职责包括召开动员会、选派直接对接村庄的包村干部、督导各村完成整治任务指标，并对推进不力的村进行针对性动员。在此基础上，乡镇通过技术外包，将上级制图要求与各村航拍底图相结合，以验证信息的准确性。为保障实施效果，乡镇同时承担着“看图”监督的职责。而这部分工作主要由频繁下乡的包村干部与农口干部执行，监督方式则侧重于“在场式核查”，即深入村庄现场，核验作战图内容与实际整治情况的对应程度。

村庄是挂图作战的最终执行主体。挂图是村庄收到图后需要做的首要工作，这既是响应上级部署的公开表态，也是对自身任务的持续提醒，因此，挂图一定要发生在正式且赫然的场合，通常会选择在村民委员会办公室等较正式场合进行。挂图完毕后，村庄须严格贯彻战图要求，并依据实际进展与问题，对图上的任务状态进行动态标记与更新，从而实现“图”与“战”的持续互动。

综上可见，挂图作战是一种运动式治理模式，是为了实现村庄治理精细化而使用的综合治理术。挂图作战中的“作战”需要看图者、制图者、挂图者三方共同参与协作，这鲜明地体现在挂图作战的运作逻辑之中。

（三）运作机制

1.以村级治理的行政吸纳为基础依托

村级治理的行政吸纳是挂图作战机制能够下沉到村级的重要依托。后税费时期，随着国家资源下乡和项目制管理的推进，村级治理呈现出行政化趋势，具体表现为村干部公职化、村级组织运行科层化以及行政任务在村级事务中的主导性[35]。在这一背景下，村级治理行政吸纳机制正好契合了挂图作战对治理主体所提出的能力要求和动力需要，为其在村级的顺利实施提供了制度基础。

首先，村级治理的行政吸纳对村庄治理主体提出的要求与精细治理的需要高度契合。村级组织既要执行上级命令，又要根据村庄实际，发扬村庄民主，明晰农民需求、动员群众共同参与建设[36]。村干部公职化作为村级治理行政化的重要内容，表现为薪资由财政保障、实行岗位目标制、履行坐班或值班制度、接受系统职业培训，以及干部队伍的年轻化、党员化等方面。一方面，村干部公职化使其在运用挂图作战技术时更为从容。在挂图作战过程中，各村需要依照本村整治实际在作战图和点位台账上进行实时编辑，这离不开一定的电子化办公能力，进一步凸显了年轻干部在推进精细治理中的关键作用。另一方面，挂图作战过程中突发情况增多，对应急响应能力提出更高要求。那些严格执行坐班值班制度、确保周末有人在岗的村庄，能更有效应对上级的突击检查与走访，以及随之而来的新增治理要求。可见，只有行政化水平高的村庄，才能充分发挥挂图作战所具备的实时性与可视化优势。反之，行政化水平较弱的村庄在推进精细化治理时往往力不从心。特别是在村干部队伍严重老龄化的村庄，部分干部甚至难以独立完成基本台账的编制工作，治理效能也受到较大制约。

其次，村级治理行政化在一定程度上缓解了精细化治理中治理主体动力不足的问题。行政吸纳使国家成为监督村干部的直接主体，从而有可能将行政压力转化为村干部推进具体事务的动力[37]。在村级层面，挂图作战在提升治理精确度的同时，也带来了额外的治理风险。特别是当治理对象具体到个人和点位时，村干部和村民产生矛盾的可能性随之增大。一些原本凝聚力很强的村庄为避免得罪村民，干部往往选择当老好人，消极应对精细化的治理要求。正如B镇农办主任所言：“有些村子班子很团结，但不积极。”（ST20250102）因此，在精细化治理实践中，行政引领成为激活基层执行力的重要来源[38]。行政力量的深度介入为乡镇政府动员或约制村干部提供了两种典型路径：一是通过绩效工资增扣进行约制。在B镇，挂图作战的实施成效被纳入村干部年度考核体系，考核结果直接与绩效工资挂钩。B镇优等与差等村庄的干部收入差距可达40%——对主职干部来说相当于9600元，对副职干部来说相当于5760元，这在农村算得上是一笔不菲的收入。不少村干部即便心存抵触，但为了避免收入损失，仍会选择配合上级政府推进挂图作战。二是运用政治预期形成隐形压力。有乡镇干部透露：“明年村‘两委’换届时，要对村干部提要求，要求他们保证搞好人居环境整治；如果不愿意做出保证，我们将会进行‘必要的干预’。”（ST20250110）这种潜在的调控手段，使大多数计划连任或希望有所作为的村干部不得不将挂图作战列为重点工作予以重视。

2.以多级包干和动员下沉为关键机制

由于精细化治理强调精确化、可操作化和系统规划，其在实施过程中必然要求更清晰的责任划分与更有效的动员激励。在此背景下，兼具督促性和激励性，并能实现治理目标层层分解的行政包干制便成为落实挂图作战的重要机制[39]。在B镇及其所在市区的实践中，挂图作战依托于一套从区到村的多级发包动员体系，形成了“县区主要领导—乡镇主要领导—包村干部—村‘两委’—包村片干部/街长—包户干部—村民”的多级发包动员机制。这一链条实现了治理责任的层层传导与任务的逐级落实。

在挂图作战的多级体系中，县区主要领导承担全区（县）层面的统筹管理职责，并对下级单位的工作推进情况开展监督与考核。作为包镇干部，县直相关部门工作人员以乡镇为单位履行具体的“看图”职能，即对作战图的落实情况进行督导与检查。相应地，乡镇一级的包村干部则承担承上启下的角色，既负责政策指令的传达与执行反馈，也负责对村级挂图作战的推进进行日常督导。村庄层面则分为三个层级：第一层是村支部书记兼村委会主任，作为村级挂图作战的第一责任人，负责全村环境卫生整治工作的统筹部署，具体包括划分村庄片区、安排负责人、组织编制点位台账等核心任务；第二层是村庄片区管理员与街长，多由村干部兼任，负责所辖片区内日常保洁工作的执行与监督；第三层为包户干部，通常由在村党员和入党积极分子、村民代表和村庄后备干部担任，其职责是确保所包村户的院前屋后保持干净整洁，将整治责任落实到户。此外，挂图作战还注重发挥党建引领与组织动员作用，通过组建以党员、青年团员、妇女等为主体的农村人居环境整治志愿服务队，并以“主题党日”等活动为载体，每周定期开展清扫、宣传等活动，形成常态化的共治机制。

综上，从区（县）到村的多级分包，本质上是一个“解图”过程，通过将挂图作战所设定的整体目标逐级拆解、逐层落实，既实现了其作为规划工具的属性，也保障了国家权力在乡村公共生活中持续、有序地嵌入。其最终目的是要针对人居环境整治在村庄层面实现尽可能广泛的社会动员与社会参与。通过村干部、在村党员等积极分子采取“一对一”和“一对多”等方式带动群众，逐步培育人人注重环境卫生的公共共识，从而真正构建起人居环境整治的长效机制。

3.以多重措施配套为增效保障

制度互补性理论指出，不同制度之间具有互补性，彼此间的相互协同能够提高制度的有效性和稳定性，与此同时，制度变迁的过程必须重视制度结构的协作性和整全性[40]。作为一种新型农村治理术，挂图作战需要相关配套机制的协同运作与有力支撑。实践中，地方政府通常会通过设置经济奖励和“积分超市”两大措施，激发村庄、村民参与挂图作战的积极性。其中，B镇所在县财政预备2000万元的专项资金，用于奖励在挂图作战行动中表现优异的村庄。这笔款项会以以奖代补的形式发放，主要用于更新村庄基础设施，提高村民的生活质量。专项资金的设立一定程度上激发了村庄推进挂图作战的积极性，而“积分超市”则进一步增强了村民参与挂图作战的动力。所谓“积分超市”，是一种以户为单位、通过行为积分兑换奖励的动员机制。其实施的首要前提是要依照各村实际制定切实可行的农村积分制管理细则。积分内容涵盖村庄清洁、庭院整治、室内卫生、绿化美化、垃圾分类等人居环境事务，并明确设置加分项和扣分项。村委会定期组织入户评分并将结果公示。所得积分可用于兑换依托村集体经济和财政奖补所提供的实物奖励。这一机制的有效实施，也推动形成了“以积分换礼品、以行动换积分、以积分化新风”的传导链条，实现了围绕人居环境整治的深层次户级动员。

挂图作战机制依托专项资金奖补与“积分超市”两大互补性制度安排，构建了“村庄—村民”双层动员体系。两类制度通过功能互补与层级嵌套实现了协同增效：专项资金奖补侧重于村庄层级的资源供给与集体目标的达成；“积分超市”则聚焦村民个体的行为激励与习惯养成。这种双向互构的制度结构不仅有利于规避单一制度引发的激励不足或偏差，更通过多层次制度协作形成治理合力，大大提升了挂图作战运动的整体效能。

4.以作战图的村级转换为底层策略

作为生活治理的重要内容，人居环境整治的核心目标在于依托村级体制执行者和村庄积极分子，引导村民形成良好卫生习惯和生活作风，从而实现村庄生活样态的实质改善。当精细化治理指向这一“治理生活”的目标时，实质也转向了一项深层次的“知识治理”。挂图作战以抽象的图来规划具体的治理任务，这使得代表国家知识体系的技术蓝图与根植于乡土社会的农民知识之间产生了显著的张力。再者，挂图作战在实施过程中惯以行政发包和运动式治理为依托，这一特点使其更易与强调内生秩序的村民自治发生碰撞。实践中，治理主体需要将作战图的抽象要求进行本土化转译，将作战图中的抽象指令转化为与村民日常经验、地方性知识相契合的本土化表达，使其真正与村民的生活世界产生关联。

在B镇的挂图作战实践中，包村干部与积极性高的村干部常借助乡土逻辑，对挂图作战的政策要求进行本土化转译，或结合村庄实际对治理目标进行合理转换，大大降低了政策执行的阻力。其具体策略主要包含三种：一是利益一致化转译，即尝试把图的要求和群众的需求进行转化。B镇在进行挂图作战部署时，经常使用“大家把环境打扫干净，你自己也过得舒心”“把卫生搞好了，受益的不也是自己”等话语。部分村子还提出“干干净净过大年”口号，巧妙地将作战图的要求融入固有的节庆习俗与生活安排中。二是地方规范化转译，即引导村庄规范吸纳整治要求。其正式化操作是将“门前三包”“庭院整洁”等内容明确写入村规民约，实现行政与社会公约的同一化；非正式途径则通过直接激活乡土社会中的“从众”心理与舆论压力，如村干部会使用“别人都搞，你没搞，怎么能行”“别人房前都是干干净净，你这不太显眼了”“不能一颗老鼠屎坏了一锅粥”等话术。三是等效替代转换，即用其他手段实现作战图预期的效果。如王村将“门前三包”的完成情况与每年每人300元钱的村民福利挂钩，村委会主任在微信群或用村庄喇叭向全村广播：“哪家门口磨磨唧唧的，春节大队就不给你发钱了，正好拿去雇人帮你打扫卫生。”（SCZ20241220）西寨村、小河村则将乱丢垃圾、破坏环境等行为的惩罚与集体分红、积极分子评选等挂钩，运用现实利益引导村民行为符合整治预期。

在实践中，策略二与策略三因对村庄的规范基础和经济基础有所要求，适用性受到一定限制。相比之下，策略一的要求更为普适，几乎在B镇所有村庄运用，成为最基础的转译方式。实现挂图作战要求的本土化转译是赢得村民认同、推动广泛参与的根本前提。那些能够超越基础策略、综合运用多种转译方式的村庄，通常取得了更为显著且可持续的精细化治理成效。

四、挂图作战的意外后果：精细悬浮

作为一种精细治理术，挂图作战确实大幅提升了B镇人居环境整治成效。这一机制主要有三条作用路径。一是挂图作战的可视性提高了村庄治理的精准性。通过挂图作战，人居环境整治的工作流程、完成情况、进展等信息都能实时查看，大幅提升了村庄内部资源和行动力量投放的准确度。尤其是在乡镇和村一级，挂图作战可根据整治示意图中垃圾处理点、“小三园”等环卫设施的已有布局，识别薄弱地带，为相关设施的增设选址提供参考。同时，作战图能及时准确识别顽固治理点，便于集中调配治理资源，在短期内实现重点突破与有效清理。根据B镇农口工作人员的反馈，挂图作战对提升中大型村庄的治理水平尤为有效，“搞卫生不再像浑水摸鱼”（DYW20250105）。二是挂图作战的整全性提高了村庄治理的全面性。基于治理范围和治理内容的整全性，挂图作战实现了对村民日常生活的全覆盖。理想的挂图作战是将全部农户动员起来，推动村庄环境风貌和群众生活习惯的全面改善。三是挂图作战的规划性提高了村庄治理的有序性。通过对空间、治理时间和人员配置上的规划，村庄在推进环境整治的过程中有了明确的方向和目标。同时也便利了村庄的自查自纠和政府部门的督导工作，降低了治理过程中的沟通、协作成本。由此可见，理想的挂图作战作为一种新型村庄治理术，具有其他治理方式所不具备的优势，是当前村庄治理现代化的一种宝贵尝试。

但在实践中，挂图作战也面临“精细悬浮”的风险。所谓“精细悬浮”，是指挂图作战的“精细”仅停留于制图阶段，而在“作战”和“看图”阶段却因科层本位或技术本位主义丧失了精细治理的能力，致使挂图作战退化为单一、片面的技术治理手段。

一是“看图”过程中的“精细悬浮”。作为领导者，区（县）政府有两种“看图”方式，一是在场核查，二是借助技术实现远程核验。这两种手段各有优劣，可以互为补充，相互验证。但如果只偏重其一，就容易出现“精细悬浮”。例如只采用现场观察，不仅缺乏效率，且难以全面掌握挂图作战的整体效果，背离了挂图作战的整全性。而若只依赖技术手段核验，不仅无法直接视察作战图之所指，更易导致“看图”不精准。B镇所在市的农业农村局在挂图作战期间，曾用无人机对各村村容村貌进行航拍，并以航拍图为依据，将各村挂图作战的成效按优、较好、中等、较差、差五个层级进行划分。航拍完成后，B镇所在县政府将督查结果和评级报送各乡镇，并要求乡镇奖优责差，抓紧整改，及早实现“作战图变航拍图”。但调研发现，该评级与村实际情况存在较大偏差。在H县农业农村局转发B镇的查村报告中，西村被评为优等。但实际情况是西村“两委”对挂图作战并不十分上心，在乡镇干部下村考察整治进度时，环境整治示意图竟被一名当时不在村的村委会成员置于家中，无法当场呈出。西村被评上优等很大程度上要归功于其村庄规模小，且有一条旅游公路穿村而过，与公路相关的配套设施从整体上提升了村庄环境。而一些整治力度较大，且已有不小成效的村庄，却得到了差等评级。例如王村班子成员战斗力强，通过雇工打扫与发动群众相结合的策略，在短时间内以较低成本完成了对村内各点位的清扫工作，但在评级中却被评为“较差”。在查村报告中对王村的评价竟出现了“巷道高低不平”的批语，严重背离了王村东西地势起伏较大的客观实际，一名乡镇干部就此戏称道“难道得把王村铲平不成”（CCR20241231）。

二是“作战”过程中的“精细悬浮”。在运动式治理模式下，治理的全域性、深入性、彻底性是挂图作战的核心指标。然而，当挂图作战执行的是“伪精细式看图法”，即仅形式上强调精细，而缺乏实质指导时，执行单位为了在有限时间内完成任务，往往会转而追求作战图表面的显性效果，从而偏离了挂图作战对真实精细化的内在要求。这在实践中主要有两个表现：一是挂图作战所要求的整全性在运动式治理的压力下，容易与某些难以归类的“特殊个案”产生冲突，最终导致治理效果背离精细化初衷，进而走向“反精细化”的结局。调研发现，崖山村的某个农户因患有精神障碍疾病，不仅不听从镇村干部让其打扫院前卫生的要求，更是极力排斥村干部帮其打扫，甚至扬言“谁来就砍谁”（YS20241220）；王村一农户因工作需要在家门口堆积了一些建筑材料，原计划几天内就运走；但迫于检查压力，村干部动员其立刻处理，为此产生了一笔运输费，需农户自行承担，引发了其不满（WC20240105）。可见，在这些案例中，挂图作战的全域治理属性被异化为“一刀切”式的整改，导致增加了原本可避免的治理成本。二是治理主体为了完成治理任务进行了取巧或“变通”，进而导致治理过程的去精细化。按照挂图作战的技术要求，各村应充分发挥村干部、党员、志愿者等积极分子的引领作用，带动村民自发投身环境整治运动，以实现多快好省地完成治理目标。但实践中，一些村庄并未严格贯彻挂图作战中网格管理和责任到人的要求，而是仅安排一名村干部统一管理，并使用村集体收入雇佣临时清扫工进行清理，整治效果虽暂时达到了要求，但实质上既未能真正发动群众参与，也额外加重了村集体的经济负担。

“精细悬浮”严重消解了精细化治理的固有优势，在实践中表现出形式主义以及理念与实践的脱节。这不仅挫伤了基层治理主体的积极性，也将引发挂图作战的合法性危机，其负面影响已超出了本土化转译所能调适的限度。正如笔者在与某村干部交流挂图作战的看法时，杏花村的一名村委会成员就提出：“农村搞成这样已经算很干净了，还想我们搞成哪样，一尘不染可能吗？”（ZXH20250103）。可见，“精细悬浮”是挂图作战等精细治理术在实施过程中发生的一种异化，有可能陷入治理目标落空的困境。

五、结论

综上，挂图作战旨在通过绘制精细全面的作战图并严格执行，以图纸的精细化引领和推动现实治理的精细化，其目标在于深化治理成效，进而提升村庄的整体治理水平。B镇的实践表明，实现“以图带实”有赖于一套融合多级动员、多重配套与多元转译的实践模式，挂图作战虽需要依托于技术治理手段，但其本质已超越单纯的技术工具。它深度融合了党建引领、村级行政化、行政发包制、网格治理、运动式治理、制图术等多重制度逻辑，在整体形态上演进为一种对应于精细化治理模式的、更为复杂的精细治理术。

然而，若仅以政绩本位、科层惯性和技术依赖来推行挂图作战，极易将“以图带实”扭曲为“以图代实”。在此情形下，作战图的能指（符合本身）侵犯并取代了其所指（实际内涵），导致村庄的实际情况在治理过程中被简化和客体化，最终催生出“精细悬浮”困境。究其根本，“以图代实”背离了精细化治理的核心原则。精细化治理要求实现治理理念人性化、治理重心人性化、治理主体多元化、治理手段智慧化和治理模式协商化[41]。而运动式的挂图作战用作战图的纸面要求替换了原本以人为本的治理目标，丧失了治理的人性化；用“一刀切”取代了整全治理的内核，丧失了治理的智慧化；用技术依赖排斥了多元参与，丧失了治理的民主化和协商化。为保障村庄精细治理的有效性，有必要恢复挂图作战应有的精细属性，对此可考虑以下三条改良路径：

一是重塑“图实互构”机制，实现制图起点的人性化。挂图作战要避免将战图作为单向度的“指挥棒”，首先就要坚持需求驱动，让战图内容和要求真切贴合村庄发展和村民生活实际；其次，要打通图情和民情之间的反馈网络，及时吸纳村民对战图内容的意见和反馈，以民情决定图情，确保二者在动态调适中保持一致，为真正的“互构”奠定基础。

二是推动作战图技术的智慧赋能，实现“看图”方式的科学化。“看图”的最终目的是洞察现实，决不能颠倒作战图和现实的主次关系。“看图”过程应坚守“作战图为参考，现实为根本”的基本原则，在利用技术工具进行挂图督战时要避免陷入技术治理的悬浮陷阱。为此，一方面要引入更智慧、更精准的数据感知与呈现技术，以减少“看图”过程中的技术性偏差；另一方面，要优化技术在“看图”过程中的嵌入机制，建立“以实校图”的动态校准流程，通过持续用现实检验并修正图纸，以减小“组织性偏差”。

三是构建深层转译与动员网络，实现作战过程的协同化。在科学绘图和科学“看图”的基础上，关键在于实现挂图作战与村民自治的有效衔接。首先，要明确镇村两级组织在基层治理中的核心枢纽地位，强化其承上启下、整合资源的枢纽职能；其次，通过作战图目标的在地化转译，激活村民在地知识供给者、作战过程监督者、作战行动参与者的三重身份，确保村民在挂图作战中的全流程协同参与，形成多主体协同、共管共治的治理格局。

总之，对挂图作战的探讨最终仍须回到一个根本性问题：它是否真正契合村庄真实的治理需求。贺雪峰指出，村庄治理现代化包含制度和社会两个层面，合意的村庄治理模式应该追求两者的一致性适配[42]。这意味着，若村庄的社会基础尚未发展到需要对接精细治理目标的阶段，或其自组织能力已能实现有效治理，那么强行引入挂图作战这类精细治理技术反而可能造成制度空转。因此，挂图作战并非普适性的治理工具，其应用必须立足于村庄的发展阶段与实际需求。

//注释：

① 本文已对相关地名和人名进行匿名化处理。本文所讨论的挂图作战，指的是应用于村庄治理实践过程中的村域挂图作战。

② “小三园”是中国农村人居环境优化工程中对宅前屋后闲置土地的统一规划模式，一般指小花园、小菜园和小果园，部分地区会因地制宜调整为小药园等组合。

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原文引用：林棵伟.挂图作战：一种村庄精细治理术—— 基于华北B镇人居环境整治的经验[J].决策与信息,2025,(11):52-64

来源：《决策与信息》2025年第11期

基金项目:国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”（22&ZD173），项目负责人：贺雪峰

作者：林棵伟，男，福建漳州人，武汉大学社会学院博士研究生。

责任编辑：CmsTop

文章来源：https://www.jicengzhizhi.com/2025/1124/31276.shtml