刘玉东：党建引领与基层治理深度融合的路径分析

摘要：党建引领通过系统化的组织力量，有效解决基层治理难题，推动治理体系的现代化演变。党建引领与基层治理在制度框架、组织基础、资源整合等方面的深度融合，集中体现在一体化的机制构建。党组织在基层治理中的六项职责——决策、管理、培育、监督、服务、问责相互作用，共同保证了治理机制的有效运行和目标实现。深化党建引领与基层治理的融合，要不断提升二者在制度层面、组织层面、人才队伍层面的融合度，从而保证把党组织的优势，有效转化为基层治理的发展优势。

关键词：党建引领；基层治理；深度融合

党建引领是指中国共产党通过发挥各级党组织的优势，迅速动员和组织广大人民群众，形成强大合力，将党的路线方针政策贯彻到基层治理具体实践中的工作方式。中华人民共和国成立后，党的组织体系便逐步发展成为基层治理的组织支柱，由此逐步形成了党建引领与基层治理深度融合的路径。当前，基层治理面临的形势和任务日益复杂，深化党建引领与基层治理有机融合，推动基层治理转型发展，是应对时代挑战的迫切需求。党的二十大报告对“推进以党建引领基层治理”的再次强调，进一步凸显了这一议题的重要性。本研究旨在通过对历史经验和典型案例的分析，阐明党建引领与基层治理深度融合的路径，为以党建创新提升治理效能提供依据。

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党建引领与基层治理深度融合的历史考察

早在新中国成立初期，中国共产党就通过基层作用更加凸显。党组织通过创新治理方式，构建了覆盖广泛、运转高效的基层治理体系，有力地应对了各种风险和挑战，形成了独特的发展优势。首先，新中国成立后，党建引领与基层治理深度融合的路径逐步生成。孙中山称旧中国是“一盘散沙”。新中国成立后，为解决社会碎片化问题，这一时期的政策，呈现出了党组织通过行政命令和政治动员引领基层治理的特征。新中国成立后，中共八大党章规定：“党的组织是按照地区和生产的原则建立起来的。在某一个地区内，管理全地区党的工作的组织，对于这个地区内各个部分党的组织来说，是上级组织。在某一个生产单位或者工作单位内，管理全单位党的工作的组织，对于这个单位内各个部分党的组织来说，是上级组织”。这种组织模式使党组织在迅速发展的同时，能够直接指导和影响到生产和生活的各个方面，整合社会资源，凝聚社会共识，扩大治理合作。一方面，政权机构的党组织建设，保证党组织对行政权力的掌握和运用。1954年的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》是这一时期基层治理政策行政化的典型代表。在这样的政策背景下，党组织通过行政系统传达决策和命令，实现党建引领基层治理工作机制的运作。另一方面，党组织通过政治动员强化政策在社会领域的贯彻，实现基层治理的整合和秩序。此时，党组织已深入到社会的基层单元，成为连接党的政策与社会实践的桥梁，使党的决策能够迅速有效地在社会各层面得到落实，提高了基层治理效率，有针对性地解决了当时社会的“散沙”问题。这一时期中国共产党的组织体系与行政管理体系、基层治理体系的结合，以及意识形态和组织的有效结合，使中国有了一个既不同于西方国家又不同于苏联的基层治理模式。

其次，改革开放后党建引领与基层治理深度融合的路径实现转型。随着计划体制的经济社会结构被打破，传统的单位制逐渐瓦解，人的社会流动性迅速提高，行政松绑使党组织与基层治理主体的联系出现了松动。虽然各种新经济组织和新社会组织迅速成长，但社会成员并没有自发地形成足够的自治力量。这一时期学术界的治理、自治、善治的话语繁荣与基层治理能力不足之间的悖论尤为突出。因此，康晓光等学者提出，“分类控制体系是一种新的国家与社会关系的‘理想类型’”。和建国初期一样，党组织又成为解决问题的关键。曹鹏飞等学者提出，党的基层组织要完善组织架构，主动拓展自身功能，承担起整合社会基层、协调关系、组织发展等责任。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》批评一些基层党组织，“软弱涣散，有的瘫痪半瘫痪，不能发挥应有作用”。针对这些问题的相关政策也随即出台，其导向主要体现在以下几个方面：一是党组织承担引领基层治理的主体责任。市场经济条件下基层治理主体间的差异性更大，合作的动机更复杂，党建引领的探索也因此要从多个维度展开。因此，党组织在基层治理中的主体责任是多方面、多层级的，为此《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》规定，市、区政府“要将社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算”；《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》规定街道党（工）委和社区党支部（总支、党委）“是街道、社区各种组织和各项工作的领导核心”，指导和帮助辖区“两新组织”党建，并设立党员联络服务站，选派党建工作指导员；在社区层面通过推行“支部建在楼上”等方式延伸党组织的影响力，明确以街道和社区为重点强化基层党组织建设，推动基层治理。二是党建引领基层治理的合作方式多样化。党组织在基层治理中的引领方式是多样化的，一方面，强调条线管理，比如执行上级党组织的决定，登记管理机关、业务主管单位的党建责任和社会管理责任的统一等；另一方面，强化多元组织合作，比如提出“共驻共建”“资源共享”的原则等。重视吸收社会领域新出现的资源，吸收社会企业、社会单位和社会居民，来共同完成本居民区的治理任务。这种合作不仅是组织上的，也是观念上的，要求党组织还要注重“组织社区居民委员会成员和社区专职工作人员深入学习中国特色社会主义理论体系”“增强他们坚持党的领导的信念”，凝聚基层治理参与者的价值共识，激发治理合作的行动热情。褚松燕等学者认为改革开放以来的政策，在宏观上呈现出以党的政治整合引领社会协同、满足差异化需求的趋势；微观上呈现出党建与业务、组织发展与国家发展相结合的趋势，基层治理的动力和合作方式呈现多元化的特征。三是党建引领基层治理提供多样化的服务。根据社会成员和社会发展的需求，提供综合性、多层次的服务，以增强实效性和人民群众的满意度，是基层治理的重要目标。因此《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》提出“坚持把服务群众作为街道、社区党建工作的重要任务”，明确了党组织工作的出发点和落脚点必须是服务人民群众的需求和期待。同时，规定党组织要引导公共服务、社区服务及志愿活动，动员更多的社会资源，扩大社会参与群体；还要影响社会组织的行为，引导其遵守规范，履行责任，构建有序的社会组织生态，最后以提供多样化的服务，来有效地凝聚人心、化解矛盾，促进社会和谐。这种以服务为中心的治理模式，不仅增强了党组织的宗旨意识，也提升了基层治理的整体质量和效果，把握了社会建设的现代化方向。

最后，新时代党建引领与基层治理深度融合获得创新发展。进入新时代以来，治理创新不仅促进了社会活力的提升，也产生了复杂的利益互动与关系网络。党建引领基层治理必须有集成化组织体系的支撑，才能够系统高效地解决复杂问题。因此《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》提出，党组织要在基层治理体系中按单位、按行业、按区域建立党组织，实现全领域覆盖。一是依据纵向的组织关系推进集成化组织体系建设。省、市、县级社会组织党建工作机构统一领导和管理地方社会组织党建，街道社区和乡镇村党组织兜底管理城乡社区社会组织党建，业务主管单位党组织领导和管理其下属的社会组织党建；二是依据横向的组织关系推进集成化组织体系建设。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，党组织在“市－区－街－社”各区域内对基层治理负有全面领导责任。同时党建引领的基层治理实践注重动员和整合各类社会资源，包括政府资源、市场资源、社会组织资源和公民个体资源，形成基层治理的合力。通过政府与市场、政府与社会组织、社会组织与市场、社会组织与公民个体之间的有效合作，实现资源共享、优势互补，提高基层治理的综合效能。三是通过思想引领增强基层治理体系中的价值共识。为此，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出让新思想“进社区、进农村、进家庭”，健全“道德评议机制”，从而形成积极向上、健康文明的社会风尚。这种价值整合不仅有助于提升基层治理的道德基础，还能增强基层治理体系的内在凝聚力。因此，党建引领是建立横向到边、纵向到底的治理网络，实现党组织、政府部门、社会组织有效联动的关键。党组织体系覆盖到各个领域，也将过去“条块分治”的基层治理格局变成“网格集成”的一体化基层治理格局，形成治理合力。

历史经验表明，党建引领与基层治理深度融合的路径转型，既促进了政府与社会的合作，为政策的传达和落实提供了坚强的组织保障，又促进了各方沟通与利益协调，为贯彻落实新政策创造了和谐的社会环境。

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党建引领与基层治理深度融合的机制建构

支持党建引领基层治理的集成化组织体系，必须有合理的机制构建，才能够实现有效治理。很多学者认识到基层治理方式的地域性差异，肖文涛等学者指出改革开放后的基层治理政策所规范的内容涉及治理结构、自治能力、民生服务、管理机制、配合职能部门工作等，范围非常泛化。这些不断泛化的内容在各地必然体现出较大的差异性。王伟进认为东部主要关注城市精细治理、流动人口管理、公共空间治理；中西部主要关注人口流出、乡村治理问题、脱贫攻坚、民族宗教等问题。面对基层治理问题的复杂性，以党建创新为抓手，建立引领基层治理的机制，打通宏观政策有效运转的瓶颈，成为各地基层治理实践的共同选择。

在党建引领基层治理的实践过程中，党建工作和基层治理不是孤立的两个系统，而是相互关联、相互影响的两个子系统，它们由共同的运作机制建构出党建引领基层治理的大系统。从系统的功能角度来看，在这个大系统的运作机制中，党组织的决策是系统的核心，把握系统运行的方向；管理确保决策的执行和系统内部的协调；培育是对组织的持续优化，保障系统的稳定性和适应性；监督旨在查漏补缺，保证决策的正确实施；服务是系统对外部需求的回应，也被外部环境所影响；问责是对系统内部问题的自我修正和警示。党组织在基层治理中的六项职责—决策、管理、培育、监督、服务、问责相互作用，共同保证了党建引领基层治理机制的有效运行和目标实现。本研究结合对入选全国城市基层党建创新案例库的案例的分析，进一步阐明机制构建的路径经验。

第一，党建引领与基层治理决策机制融合的路径经验。党组织根据社会需求做出决策，为基层治理提供了明确的目标和方向，是党的领导的重要形式。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》规定，“涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定”。这种程序上的安排涉及对社会实际的研判、对社会矛盾和问题的深入了解、对社会观念和居民素质的有效掌握等各种因素，从而使组织决策有利于把国家政策融入社会生活。镇江润州在街道层面的“大工委”、社区层面的“大党委”就是设置决策职能的典型案例。“大工委”“大党委”是整合社会群众、驻区单位、两新组织的党建联盟形式，设立共建联席会议这一由党委主导的决策平台。联席会议通过的决议，再以签订和认领“双向服务清单”的形式分别组织落实。这种机制建构方式，一方面体现了坚持党的领导的政策要求，也就是说，不论程序设计多大程度上体现了创新个性，最终都要以党组织决策的方式，启动重大基层治理项目；另一方面又在程序上把政策要求具体化，甚至是地方化，比如设置听取社会各界意见和建议的程序、实时研判社会发展趋势和群众需求的程序。坚持政策的原则性规定，同时又能在实践中自主创新，是机制建设成功的重要条件。

第二，党建引领与基层治理管理机制融合的路径经验。党组织在基层治理中的作用，还表现在管理各类社会组织和个体，动员和整合各种社会资源。随着行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类为代表的社会组织的发展，以及社会组织与行政机关的脱钩，党组织建设就要迅速延伸到这些领域，填补行政权力退出后的管理真空。为此，中央明确提出党组织要发挥领导核心作用，“营造积极向上的文化氛围”；伴随着市场经济条件下非公企业的迅速发展，又提出开发区（园区）应设立“企业党委或综合党委”、街道社区党组织也要对分散的规模以下企业进行区域化管理、行业党组织对特定企业“实行归口管理”。管理职能方面相应的机制建设从本质上来讲，都是要让党组织能够参与基层治理各领域之中，确保决策的执行和实施。仍以前面提到的“党建联盟”的机制为例，在这种机制建构方式中，坚持党组织统揽全局的原则、公开透明的原则、社会广泛参与的原则等职能设置方式，都以最大限度地动员和整合各类社会群体和社会资源，组织各类社会服务活动，落实公共服务为目标，从而保证了党组织在管理上的职能优势。

第三，党建引领与基层治理社会主体培育机制融合的路径经验。在基层治理实践中，社会本身的治理力量成长十分重要。在此背景下，党组织承担着培育者的重要职责。相关规定主要体现在两个方面：一是党组织对社会组织的培育。《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》要求，“新成立的社会组织，具备组建条件的，登记和审批机关应督促推动其同步建立党组织”。南京雨花台区把这一政策要求，落实为社会组织党建“五同步”工作机制，利用财政补贴、项目申报等公共资源配置的引导方式、社会组织年检等行政管理方式，推进社会组织党建，实现党组织和社会组织治理能力的同步增强。二是党组织对基层治理公共精神的培育。《意见》还规定党组织要“建设先进文化。坚持用社会主义核心价值观引领文化建设，组织丰富多彩的文化活动，营造积极向上的文化氛围”。这就要求党组织必须是公共伦理的培育者，通过服务精神的感召，培育基层治理的公共伦理和行为原则，使社会成员具有关心他人、关心公共事务的思想境界和行为态度。吉林延吉把这一政策原则落实为以街道社区党组织为核心，以文化团体为主体的“党建＋文化”引擎工程的工作机制，打造“社区老年大学”“文化大讲堂”平台，全面开放基层的文化广场、文体中心，培育了积极向上的公共文化环境。这些经验展现了党建引领与基层治理社会主体培育机制融合的路径。

第四，党建引领与基层治理监督机制融合的路径经验。党的十九届四中全会提出“构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”的政策，要求党组织在基层治理中负有监督职责。而其理想状态在于对基层治理进行全方位、全流程的指导和监督，及时发现问题并督促纠正。比如在苏州工业园区的“红色管家”工作机制中，园区工委组织部建立“民意收集—响应处理—跟踪督促v评估评价”的工作闭环，实现党组织有权对业委会、物业服务企业、自治社团的物业服务履责情况进行全程监督，并督促解决所发现的问题。为了保证这种督促的权威性，社区党组织与小区业委会、物业服务企业签订三方协议，明确党组织的考核权。对涉及职能部门的问题，由街道党工委报送组织部，再转发职能部门党组织督促办理。这些经验表明，落实监督的政策要求，应建立以党组织为主导的监督体系，设置明确的考核目标和标准，从而既能保证准确地发现问题，又有权力督促问题的解决。监督职能的机制建设体现了党组织“补位、到位，但不越位”的工作特征。

第五，党建引领与基层治理服务机制融合的路径经验。服务职能的机制建设，突出地体现了以人民为中心的价值取向。在基层治理的实践机制中，党组织的服务职能引领了基层治理的服务方向和活动方式。习近平总书记指出，要“把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做”，而党组织在基层的定位，则是“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。因此，各地在机制建设的实践中，都要探索把领导社会服务的职能以最有效的方式赋予基层党组织。在地方探索中，一类情况是以党组织横向联合的方式加强公共服务。比如江苏太仓市“行动支部”大联盟，以市域支部联合为组织基础，在广泛征求民众意见的基础上，建立党建工作项目库，制定为民服务清单，形成了党组织主导的服务工作进网格、进项目的一体化工作模式。其服务职能以“支部精细服务托底、区域统筹服务共享、整体协同服务解难”体现功能优势。另一类情况是以党员联户的方式加强个性化服务。比如江苏江阴市的“党员联户”工程，通过建立“社区党组织－网格党支部－联户党小组-党员”的联户体系，使得党员个体能够与社区家庭和个体形成紧密的联系，把服务工作落实到具体的家庭和个体。这些设置服务职能的方式，体现了以党的组织体系为基础，建立广泛的服务网络，在党组织与家庭、个体之间形成紧密联系，并充分发挥党员的先锋模范作用的机制建构经验。

第六，党建引领与基层治理问责机制融合的路径经验。在基层党建和基层治理中，党组织在基层治理中既是被问责者，又是问责人。《中国共产党问责条例》的问责指向是“追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”。建立相应的实践机制，督促基层党组织和党员履行治理责任，首先要明确主体责任、监督责任、领导责任的具体事项，然后再规范好如何问责。以江苏镇江润州为例，其做法就是建立责任清单，规定各级党组织在政治统领、组织统联、阵地统建、队伍统管、资源统筹、治理统筹6个方面的18项职责，明确问责的标准。启动问责的方式，一是来自党内的直接处理，二是来自公众舆论的间接影响。比如建立信息公开机制，接受社会监督和评价，形成社会压力，促使党组织及时对违规行为进行问责。概括而言，在制度层面，就是要明确责任主体和责任范围，制定详尽的责任清单，确保各项基层治理职责界定清晰、明确；在组织层面，就是要加强党内的纪律监督和作风建设，以严格的内部审查，确保党员和党组织能够恪守规范、履职尽责；在舆论层面，就是推进信息公开和透明化，保障公众的知情权和参与权，通过建立多渠道的信息公开机制，让公众能够及时获取治理信息，并进行反馈和评价。问责职能的机制建设，要坚持党内监督与社会监督有机结合的原则，从制度、组织和舆论各层面出发，建立全面、多层次的问责体系。这是保证基层治理公平公正的重要路径。

综上可知，构建党建引领基层治理机制是一项系统工程。通过机制的构建，党建引领与基层治理能够在决策、管理、培育、监督、服务、问责等各项职能上实现深度融合，从而使党组织能够有效地应对和解决基层治理中的复杂问题。

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党建引领与基层治理深度融合的创新策略

基于以上经验可知，党建引领与基层治理深度融合的内在机理，就是通过建立有效的机制，理顺二者的协同关系，使党建工作深入基层治理各环节，把基层党组织的优势转化为治理优势。深化党建引领与基层治理融合的策略，就是进一步放大这一路径优势，提高党建引领基层治理机制的运作实效。

首先，提升党建引领与基层治理在制度层面的契合度。制度的契合体现在国家顶层设计与基层自主创新的有效结合，即“以国家规划为引领，着力加强宏观视域顶层设计”“以省市规划为支撑，着力完善中观视域运行机制”“以基层规划为基础，着力推动微观视域基层创新实践”。一方面，党和国家政策的顶层设计提供了融合发展的总体方向和制度框架；另一方面，基层自主的制度建设则体现制度创新的有效性和适应性。比如中央提出“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效”。这个政策导向要求地方的制度建设，能够在各个治理环节和领域中，密切党建工作与基层治理的关系，并坚持党组织的核心地位。在前面提到的案例中，基层党委和政府通过制度建设，把顶层设计的制度原则落实为具体的行动规则，形成有效的政策实施规范。地方的差异性决定了创新具体制度的策略，都会或多或少地具有自己的特色，但不论地方的制度建设在多大程度上具有创新性，其本质都是理顺党建与基层治理的协同关系，增强社会凝聚力和治理能力。

其次，提升基层党组织与基层治理机构在组织职能层面的契合度。《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出“创新党组织设置和活动方式”，建立“统筹设置基层党建、公共管理、公共服务、公共安全等综合性机构”的要求。为此，一是要巩固党组织在基层治理中的政治领导地位。探索在相互交叉的组织关系中，设立跨领域工作组、加强跨领域协作、跨领域整合治理资源的举措。二是要推动党组织与基层治理机构的组织体系整合。探索构建“党建＋治理”一体化运行模式，建立联合工作机制和信息共享平台，实现资源的统筹配置与高效利用，从而提高治理的整体效果。三是要明确党组织与基层治理机构的职能分工。党组织在重大决策、思想引领、政策监督等方面发挥主导作用，治理机构专注于政策的具体执行和日常管理工作，两者分工协作，避免职能重叠和资源浪费。这些创新策略旨在通过建设集成系统、权责明确的组织体系，推进基层党组织与基层治理机构的深度融合。

最后，提升基层党组织与基层治理机构在人才队伍层面的融合度。党员干部是基层治理的领导者和参与者，他们的素质与能力直接决定了基层治理机构人才队伍的质量。为此，一是要探索建立联合培养机制，结合党组织和基层治理的实际需求，设计培训计划，培养具备政治素养和专业能力的复合型人才。二是要推动干部的交叉任职和轮岗，鼓励党组织与治理机构之间的人员交流，通过岗位轮换和挂职锻炼，使干部全面了解并掌握双方的工作内容和操作流程，从而增强协同工作能力。三是要探索资源共享与协同管理机制建设，通过建立统一的人才库和信息平台，整合党组织与治理机构的各类资源，实现人力资源的最优配置。四是要探索完善考核评价机制。统一制定考核标准，既要考核政治表现，又要注重实际工作成果，以确保双方在同一目标下协调行动。这些创新举措旨在提高基层党组织与基层治理机构在人才队伍方面的融合度，提升整体治理效能。

综上所述，党建引领与基层治理深度融合的路径，对贯彻落实党的政策和解决治理难题具有重要作用，也是推动治理方式转型与发展的必然选择。党组织通过履行6项职能，成为基层治理的核心力量。党建引领基层治理的创新发展，就是要在制度设计上明确党建责任清单，完善政策执行的制度保障，以确保党建工作与基层治理的协调统一；要在组织建设方面，将党组织深度嵌入基层治理结构，以提升其动员和服务能力；要在人才队伍建设上，培养具备政治素养和治理能力的干部，以促进党建工作与社会治理的双向融合。只有不断提升党建与治理工作的协同性，才能够筑牢党的基层基础，推进基层治理的现代化。

作者简介：刘玉东，党史党建教研部主任、教授，先后主持完成国家社科基金课题、江苏省社科基金课题、江苏省博士后社科基金课题、江苏省干部教育培训基地精品课程开发项目等课题。出版学术专著1部，发表核心期刊论文30余篇。多次获省部级科研成果奖一等奖、二等奖、三等奖等奖项。入选江苏省有突出贡献中青年专家、南京市有突出贡献中青年专家、江苏省第五期“333高层次人才培养工程”。

原文刊载于《贵阳学院学报（社会科学版）》2025年第2期。

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文章来源：https://www.jicengzhizhi.com/2025/1124/31268.shtml