孟佳玮：关键行动者如何驱动数字政府跨部门协同治理

一、问题提出

当前，城市治理场域出现了越来越多复杂、不确定的治理问题与挑战，需要高效、整体性地进行解决和回应，这就要求地方政府优化科层组织结构、建立多部门高效协同的治理模式。随着数字时代的到来，以数字技术嵌入为基础的数字政府建设为克服科层制组织治理局限、驱动科层制组织形态与治理模式系统性变革提供了可能的改革路径和新的发展方向[1]。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能。从理论上来说，基于数字技术驱动的政府治理转型将有助于优化科层政府内部部门分工和业务流程、促进对复杂治理问题的跨部门协同治理，有效回应政府治理变革需求。然而，各地实践表明，数字技术的引入和数字化平台的建立并不必然导致科层组织结构优化和跨部门协同治理效能的提升，反而可能会强化科层组织固有的组织结构和碎片化形态[2]。一些地方在治理实践中还产生了“平台过载”[3]“功能悬浮”[4]等新的治理问题，给地方政府的治理能力带来了负面的影响。已有研究认为，政府数字化转型的逻辑，并不是“技术应用-突破科层桎梏-提升治理效能”的简单线性关系[5]。究其原因，主要是科层组织与数字技术之间存在结构缝隙，即数字技术所要求的扁平化、网络化结构与层级化、职能化的科层制结构之间，以及数字技术所代表的整体论观念与科层制条块分割的部门主义观念之间存在张力和冲突[6]。在实践中，这往往表现为，一方面是数据治理机构等牵头部门对数字化转型的积极推进，另一方面是各个职能部门受到组织惯性[7]、对自身权力和利益受损的担忧[8]、法律规范的兼容性[9]等因素的影响，对数字技术的运用以及由此可能引发的组织变革持怀疑、观望的态度，进而采取策略性应对。数字技术只是驱动组织结构优化、治理数字化转型的触发器，而将技术触发要素转化为组织变革，进而促进跨部门协同治理的实际行动则需要激发内部参与者的集体行动和支持[10]。

因此，数字化转型部门如何促进数字技术与科层组织形成适配和融合的良性互动关系，是弥合二者之间的结构缝隙，进而充分释放技术赋能效应、促进对复杂治理问题的跨部门协同治理的关键。已有研究虽然强调了技术与组织之间形成适配与融合关系的重要性，并详细分析了二者互动的过程和不同阶段的关系特征，但大多围绕“技术-组织”二元框架展开分析，而对行动者在其中的关键性影响的讨论还仅仅停留在理论分析层面，缺乏从实践案例出发对其行动逻辑、作用机制展开系统性实证研究，更未能揭示关键行动者是如何根据不同阶段特征调整自身角色和行动策略，以逐渐弥合科层组织与数字技术的结构缝隙的。基于此，本研究通过对江苏省A市数字政府建设与治理数字化转型的长时段过程追踪，在呈现技术与组织复杂的动态互动过程基础上，详细探究数字化转型部门在不同阶段化解科层组织与数字技术之间的结构缝隙、促进技术与组织互相适配与融合，并最终实现跨部门协同治理的具体过程和机制。

二、文献综述与理论分析框架

（一）文献综述

随着数字时代的到来，如何通过数字政府建设促进政府结构优化和跨部门协同成为了新的关注焦点。在技术与组织互动的视角下，已有研究分别从技术嵌入、组织优化、双向互构三个角度对数字政府解决科层政府碎片化问题、提高跨部门协同治理能力的机制进行了论述。

技术嵌入视角从政府自身面对的治理困境出发，将技术与组织互动的过程看作是技术内化为政府组织的治理能力，从而有效解决政府协同治理困境的过程。首先，在面对需要多主体协同参与解决的复杂治理问题情境中，地方政府利用数字技术跨时空高效流动与共享能力，为机构内部实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的直接互动提供信息渠道[11]。数字技术加强的信息沟通和数据共享有助于了解协同各方的需求和问题，促进协同主体之间的相互理解、达成共识，保证有效协同行动的形成[12-13]。其次，还有部分研究更加聚焦数字技术在数据处理、优化政府决策上的功能优势。这部分研究认为，基于大数据资源支撑和智能算法的计算预测，数字技术能够有效破解公共管理者决策过程中的认知局限与信息不足的难题，弥补组织决策的理性限制，提高决策科学化和精准化程度[14]，从而更好地引导和协调相关的协同行动[15]，变模糊的经验式决策为基于概率分数和评级分类表示的主动预测[16-17]。另一方面，可以利用数字技术的功能简化与流程封闭的组织性特征，在线上构建一套规范化和标准化跨部门协同处置的组织程序和流程，使政府内部人员按照预先设置好的协同处置程序行动[18-19]，从而实现跨部门协同治理。

组织优化视角关注数字技术应用过程中，为了有效发挥技术促进跨部门协同和整体性运行效能，组织自身进行的流程优化和结构的创新性变革。部分学者以政府运行流程为观察对象，认为在整体性治理理论的指导下，地方政府围绕具体治理需求和治理任务，突破传统职能范围而以数据的流动来重新组织政府业务流程，实现需求端与治理端精准匹配、线上线下有效协同、业务处置流程闭环管理[20]。这就需要根据职能分工在线上快速构建匹配任务或者项目的“虚拟组织”，从而实现政府组织之间协同关系的重新耦合[21]。也有学者关注数字技术应用过程中出现的平台式组织结构与运行模式对科层政府结构的赋能效应。政府平台化运作并不对科层政府结构进行颠覆性变革而是在原有科层制基础上进行的制度叠加[22]，呈现“科层为体，技术为用”的中间组织形态和治理模式[23]。其运作本质是构建一个以具体问题为核心、多部门协同参与的新工作结构和形态，为复杂治理问题的解决提供了弹性空间[24]。

互构视角则关注技术与组织呈现的复杂互动机制。该视角强调技术应用过程中，技术与组织形成了双向互构的关系形态。首先，数字技术可以驱动组织结构变革、促进跨部门协同，数字技术的应用效果受科层逻辑规制，二者相互建构与调适，具有交互影响的双向性特征[25]。只有当数字技术与政府组织之间实现适配与融合时，才能同时释放技术创新与组织变革对政府治理效能的正向效应[26]。其次，技术与组织互构并不是静态、单次的，而是在时间序列上持续性互嵌和渐进调适。新近研究基于纵向时间发展，对技术与组织之间的持续互构过程进行分析，探究二者互动关系的发展与变化如何促进组织变革和治理数字化转型，实现跨部门协同。例如，郁建兴和周幸钰发现技术与组织的互动过程其实是技术嵌入推动组织变革、组织创新影响技术进一步应用的螺旋式发展[27]。黄晓春等从技术与组织互动内涵特征出发，将二者的互动过程划分为技术定型、技术扎根和技术成熟三个阶段，并发现只有在互动发展中对组织制度进行反复调适，形成对新技术的合理配置和安排时，才能实现组织变革和治理创新[28]。

综上所述，技术嵌入与组织优化视角从技术与组织单一角度出发，分别强调技术创新与组织变革优化对技术应用效果和治理数字化转型的影响。但是，数字政府建设的实践表明，二者之间存在复杂的互动机制。近年来，相关研究开始关注技术与组织之间的复杂互动关系和影响，并认为当二者之间形成适配与融合的关系时，才能有效弥合结构缝隙，发挥技术创新与组织变革优化的双重优势，赋能政府跨部门协同与整体性治理能力提升。但是，已有研究在以下两个方面还有待进一步拓展和深化：首先，已有研究详细论证了二者互动适配的重要性，以及实现相互适配的过程及其特征，同时在理论上强调了行动者在技术与组织动态互动中的关键作用。但学界仍然缺乏关于政府数字化转型过程中关键行动者及其行动逻辑的实证研究，更未能从主体内在行动逻辑的角度来理解和分析技术与组织的互构过程及其结果。在政府数字化转型过程中，以数据治理机构、城运中心、政务服务管理中心等为代表的数字化转型部门扮演着重要角色，其行动逻辑是理解技术与组织良性互动关系形成、技术优势转化为组织结构优化、跨部门协同治理模式变革的关键因素。其次，作为历时性的过程，数字政府建设和数字化转型存在不同发展阶段，每个阶段中技术与组织互动的关系特征、二者之间的矛盾与张力存在差异，这意味着关键行动者需要根据不同阶段的特征调整其角色和行动逻辑。因此，进一步的研究需要揭示关键行动者在二者互动的不同阶段所表现出的角色差异和行动逻辑的变迁，以及这种行动逻辑是如何有效回应技术与组织之间差异性的张力、促进二者形成互相融合与适配的良性互动关系的。本研究通过对江苏省A市数字政府建设与治理数字化转型的长时段过程追踪，在探究技术与组织互动调适的具体动态过程和阶段性特征的基础上，借鉴技术与组织互构理论以及组织变革理论，从关键行动者的行动逻辑出发，构建理论分析框架，系统阐释数字化转型部门如何逐步弥合技术与组织之间结构缝隙、促进二者之间形成适配与融合的良性互动关系的过程和机制，进而对数字政府建设促进科层组织变革、跨部门协同治理提供理论解释。

（二）理论基础与分析框架

1.理论基础

（1）技术与组织互构论及其拓展

根据技术与组织互构理论，数字技术与组织都可以被视为两种结构性的要素，且二者都具有刚性和弹性两面特征。在组织引入技术的过程中，技术的结构要求和组织本身的结构现状都有一定的结构刚性和弹性，技术的结构要求塑造着组织的结构特征，而组织的结构现状也要求技术做出适应性的调整，由此形成了相互建构的关系形态[29]。进一步地，科层组织结构并不是一个完全刚性、不可分割的整体，有学者详细分析了技术与组织互动过程中，科层组织结构所存在的弹性空间，认为科层组织结构包括信息结构、工作结构和制度结构[24]。制度结构是指组织的正式架构及其权力关系，具有稳定性和长期性的特征，尤其是条块分割的科层组织架构和已经明文规定的部门职责权限。而代表信息流动方式的信息结构和基于特定任务形成的、代表部门间行为互动关系的工作结构则相对具有更多的弹性和柔性特征，可以在特定情境下进行重塑和改造。此外，技术与组织互构理论还关注到关键行动者在塑造二者互动关系时的影响，并指出应用是本质，行动者是关键[30]。在科层组织结构中，基于专业化分工和任务分配形成的不同职能部门，拥有不同的利益目标和激励结构。这种高度分化的部门结构和复杂的权力利益关系使得各职能部门对数字政府建设及新技术应用带来的机遇与挑战呈现差异性的判断和认知[31]。因此，当新技术的引进导致主体间权力与利益关系发生变化时，不同行动者形成了合作、抵制等复杂的行为互动，最终形塑了组织变革和技术应用关系。

（2）组织变革理论

技术与组织互动理论强调了技术与组织之间互动建构的关系属性，同时强调了行动者在二者互动中的关键中介作用。然而，该理论没有为揭示和理解关键行动者的主体能动性和策略选择提供支撑。Kurt lewin的组织变革理论为理解和解释技术与组织互动过程中，关键行动者的行动策略以及由此逐步推进的组织变革过程提供了理论资源。在该理论看来，组织变革是关键行动者为了适应环境变化、满足组织运行要求推动组织向目标理想状态转变的过程。在这个过程中，关键行动者（变革者）要经历“解冻”“变革”“再冻结”三个阶段，并在每个阶段都有相应的行动策略和目标[32]。在解冻阶段，行动者需要建立变革的紧迫感和动机，同时获得推行变革的权力。在变革阶段，行动者可以建立新的组织业务流程和结构，并设计新的资源分配模式。同时，从成本较小、操作性较高的微小领域入手为组织变革提供正向激励。在再冻结阶段，通过将组织变革内容制度化，促进组织变革内容转化为稳定和广为接受的制度和行为规范。

2.分析框架

基于以上叙述，本研究在融合技术-组织互构理论与勒温的三阶段组织变革理论的基础上，提出“技术-组织-行动者”分析框架，聚焦于数字政府建设过程中，技术与组织互动的行动者中介机制，为更好理解数字政府建设如何弥合数字技术与科层组织之间的结构缝隙、促进条块分割的科层组织进行跨部门协同提供理论解释（如图1所示）。这里讨论的“技术”，不但包含数字化、智能化、网络化等功能特征的实体性数字技术工具和手段，也代表着对组织原有结构和制度可能进行调整的潜在的组织结构要求[33]。而“组织”是指条块分割的科层组织结构和资源分配规则。根据技术与组织互构理论，数字政府建设促进跨部门协同治理不仅是技术应用问题，也需要进行组织结构调适，推动二者之间形成适配与融合的良性互动关系。在实践中，由于结构缝隙的存在，技术与组织之间的互动始终存在张力与矛盾。这种张力在具体实践中总体表现为职能部门对数字化转型部门在组织内部推广的数字化平台和相关支撑技术，以及由此可能产生的组织结构变革形成的怀疑和观望。在此情境下，作为数字政府建设和数字化转型的具体执行者和牵头机构的数字化转型部门，在数字政府建设的不同发展阶段，根据技术与组织之间的互动特征与张力的变化，通过解冻、变革、再冻结的行动策略推动技术要素、组织要素及二者的互动关系持续演进，进而化解每个阶段差 异性的技术与组织互动张力，促进二者之间逐步形成同频迭代、适配融合的良性互动关系，从而充分释放技术赋能效应来驱动科层组织结构优化和协同治理模式变革，最终实现对复杂治理问题的跨部门有效治理。

三、研究设计与案例选择

（一）研究方法

本研究采用理论建构型过程追踪与理论检验型过程追踪相结合的方式，对数字政府建设和市域治理数字化转型的典型案例进行纵向阶段性演进过程研究。选择这一方法的原因如下：首先，研究的目的是探究数字政府建设过程中，技术与政府组织如何不断互动调适，进而促进政府组织结构优化、治理模式变革的内在机制。而基于个案内推断的过程追踪方法对这类“怎么样”和“为什么”的机制性问题更富有解释性[34]。其次，理论检验型过程追踪主要用于分析和检验案例中是否存在与既有理论相同的因果机制，同时理论建构型过程追踪能够通过具体案例中呈现的历时性资料和证据，使研究聚焦于使X有助于产生结果Y的因果机制[35]。因此，在检验既有理论的基础上发展理论需要综合运用上述两种研究方法。最后，过程追踪是探索由不同主体通过发生具体行动所产生的一连串的步骤集合[36]，要以事物的历时性发展过程信息和资料作为分析基础。本研究收集的案例详细资料形成了有效分析案例、识别因果机制的基础。

（二）案例选择与数据收集

本研究选择江苏省A市市域社会治理指挥平台建设与应用为案例进行研究。2017年，A市成立省内第一个数据治理机构，较早开始数字政府建设和治理数字化转型探索。2020年，该市获批全国首批市域社会治理试点，并于当年6月建立全国第一个市域治理现代化指挥中心（下文简称指挥中心），与市级数据治理机构实行“一体化运行”。通过数年的发展，A市数字政府建设取得了丰硕的成果，数字化治理水平得到了显著提升。课题组分别于2021年10月与2022年1月到A市进行实地调研。期间，课题组深入指挥中心实践场域开展为期一个月的参与式观察，并对市、县（区）级指挥中心以及相关职能部门代表进行了半结构化访谈。除了现场一手访谈与观察资料外，课题组广泛收集有关内部文件、汇报材料、领导讲话、新闻报道等，以期进行多种来源渠道之间的证据互证，确保论证的严密性，形成证据三角[37]。

四、案例过程追踪：技术与组织

互动的动态演变

（一）跨部门数据整合的组织结构障碍和借势破局：基于科层结构要求的组织吸纳

1.既有组织结构的障碍：组织约束初步显现

数字政府建设的启动以技术的引入与应用为开端。A市较早开展政务信息化建设工作的探索和尝试。然而，由于早期电子政务阶段形成了分散式的信息系统建设格局，导致A市各职能部门信息化系统之间普遍存在相互割裂、互不联通等现象，产生了“数据烟囱”“信息孤岛”和“部门壁垒”等问题，因此迫切需要通过政务数据跨部门、跨层级、跨地区共享解决。2017年，A市成立全省第一个数据治理机构，承担全市政务信息化建设、政务数据资源管理和共享、政务信息系统整合等职责。由此，A市开始以跨部门数据共享作为数字政府建设有效推进的抓手，呈现专门化数据管理部门牵头推进落实、数据生产主体，职能部门履职配合的跨部门数据共享工作格局。同时，在技术上，A市数据治理机构开始建设和推广市级数据共享交换平台，要求各职能部门将业务系统所产生的政务数据资源依据统一的编目要求接入市级政务数据共享交换平台，并作为各部门信息化项目立项审批的前置条件。然而，职能部门认为将自身业务数据资源按照数据治理机构要求进行编目并接入数据共享平台对自己本部门的业务职责并没有额外的帮助，同时还需要投入额外的精力和成本进行数据治理。因此，在职能部门实际操作过程中，并没有配合参与的积极性，而是以选择性执行的被动方式消极完成数据共享任务。“一开始，数据接进（共享平台）来大家不用。没有共享和应用的需求，就只是为了编目接入而已。所以当时这个工作很难往下推进，只能就是很多部门挑一些，然后编一下。”（访谈编码：20220107ZX-C）最终，共享平台中的数据体量、时效性、准确度难以保障，更无法通过发掘数据价值进行相应的治理应用。

2.借势破局：借助组织层级优势的高位推动

2020年5月，A市被中央政法委列为全国首批市域社会治理现代化试点城市。A市市域治理现代化工作也因此成为省和市级政府高度重视的政治任务和当年全市重点工作。为了有效完成试点任务，A市成立市域治理现代化指挥中心作为主要执行和推进机构，通过统筹开展全市数字政府建设和治理数字化转型工作为抓手，推进市域社会治理现代化探索与建设工作。一方面，指挥中心在承接跨部门数据归集和整合、A市信息化建设等原先数据治理机构职能的基础上，还整合了原12345政府公共服务中心、城市管理监督指挥中心数字城管和市委政法委网格化服务的管理职能，与市数据治理机构“一体化运行”。另一方面，A市专门组织成立了市域治理体系和治理能力现代化建设领导小组，由市委、市政府一把手领导亲自挂帅担任领导小组组长，常务副市长坐镇中心指挥统筹协调，市委副秘书长常驻指挥中心办公负责推进市域治理现代化日常工作。

在这一阶段，A市指挥中心以A市被列入“全国试点城市”为契机，借助科层组织内部的层级势能资源，将数据归集与共享任务在组织内进行压力传导，倒逼各部门完成相应的数据共享和归集工作。职能部门配合指挥中心进行数据共享等数字化转型工作纳入本部门重点工作议程中，其行为策略也从过去的消极应付改为积极配合，归集数据数量和质量得到了实质性保障，数据共享与整合工作如期完成。从指挥中心筹划到正式成立期间（2020年上半年），A市的数据汇集与共享进程被按下了加速键，共汇聚全市62家市级部门、9个县（区、市）共计2271项数据资源，每日数据交换量可达9亿条，同时全量对接雪亮工程视频监控和部门业务监控，实时展示全市8万多路监控视频。

（二）技术升级与应用场景创新：技术嵌入撬动组织结构壁垒

指挥中心虽然借助主要领导和上级政府的层级权威，成功获得了职能部门对于自身牵头推动的市域社会治理现代化项目的重视和配合，但是各个职能部门对指挥中心推广的数字化平台和支撑技术的实用性依然存在质疑，担心技术嵌入会影响自身原有权责范围，并破坏本部门固有的业务流程。“平台刚做出来，别的业务条线质疑这个东西没有用。他们提出疑问，用数据、用信息化系统，你就能解决具体的业务问题吗？”（访谈编码：20220121ZX-W）因此，为了回应职能部门的质疑、顺利推进社会治理现代化试点项目，指挥中心以满足职能部门对跨部门问题治理需要为技术应用方向，选取“危化品全流程监管”“群租房安全监管”“社会治理现代化”三种典型的“三跨”“中间地带”的治理问题开发创新应用场景，应用预警模型提高各职能部门对此类问题的提前发现、主动处置的治理能力，从而在实战应用中彰显了数字技术和平台的实用价值。同时，创新应用场景不仅与职能部门业务需求深度融合，也嵌入职能部门既定法定职责范围和工作体系内，最大程度消解职能部门的接纳障碍。最终，各职能部门对指挥中心的态度从过去的质疑、观望转变为认同与支持，同时也积极融入创新治理场景的应用与优化中，为打破职能部门间的结构壁垒，促进跨部门协同，回应复杂治理问题打下了基础。

具体来说，首先，指挥中心持续挖掘职能部门业务需求，利用自身技术资源与职能部门形成治理任务共同体来共同开发“三跨”应用场景，从而支撑职能部门突破业务堵点。指挥中心在搭建预警算法模型应用的场景、进行平台流程设计时，首要原则是满足职能部门业务需求和解决跨部门“中间地带”治理问题的需要，实现算法技术和相应数字化平台与职能部门业务深度融合。“在进行算法模型设计、平台搭建时候，我们就是要跟部门来进行配合。因为必须跟业务有强关联，必须要借助于相关部门的业务来融入。”（20220121ZX-H）这满足了职能部门希望借助指挥中心的技术和数据优势来解决自身长期面临的业务难点痛点的需求。在调研中，交通运输部门工作人员谈道，“我们现在归集了大量的数据，但是这些数据我觉得还没有真正发挥在分析研判方面的作用。”（访谈编码：20211028JT-S）。

同时，指挥中心明确自身与职能部门之间互相补位的职责定位。职能部门长于本部门业务的专业知识和数据资源，而指挥中心则有对治理风险和隐患进行发现的技术资源和模型优势。指挥中心在主动介入进行场景开发时，要求采取“三不变”的运行定位，即各职能部门按照自身法定职责，保持事权不变，权责不变，原有工作体系与协调机制不变，而主要借助跨部门场景预警，帮助职能部门提升问题发现与主动应对的能力，解决职能部门凭借自身业务知识、传统人力监管模式难以发现的问题和隐患，补全职能部门的监管缝隙，从而弥合了职能部门的监管负担和工作风险。

（三）跨部门协同平台产生：组织结构适配性调整

指挥中心虽然能够利用预警模型技术和跨部门数据资源帮助职能部门提升对复杂治理问题的线上主动感知能力，但是在线下对预警问题进行跨部门协同治理的过程中，仍然存在各职能部门业务体系间流程割裂、具体跨部门处置时责任分工模糊的困境，严重影响了数字政府的治理效能。在这一阶段，指挥中心与职能部门合作，主动对过去业务流程和组织结构进行适配性调整，建立了以指挥中心为枢纽、各职能部门协同配合的一体化协同治理指挥平台，从而形成平台化组织运行新形态和治理模式。指挥平台围绕治理需求“产生-传递-满足”全过程而非狭隘的职能范围重新设计组织行政流程，以“问题解决”为核心建立跨部门协同处置机制，统一协调部门行动、整合碎片化治理资源，从而实现基于指挥平台的跨部门协同治理。

具体来说，首先，联动指挥平台的运作以工单流转为中心对平台流程进行事本主义改造。指挥中心严格遵循治理需求满足和治理任务处置发展的自然规律，闭环设计平台流程。从治理需求受理，任务工单派发、处置、协调联动，到复核回访、督办问效、办结归档等环节都有严格的处置标准和规则规范，从而保证平台运行流程的贯通与规范。其次，联动指挥平台统一诉求受理和任务派发渠道，以求提高治理效率。指挥联动平台整合12345、基层综治网格、政务App、数字城管、监测预警等多元信息来源渠道上报的跨部门治理任务和社会治理需求事项，并形成统一事件库。同时，利用AI技术对事件库中上报信息进行相似度计算和重复事项合并，最终形成统一任务单并进行一体派发，其他部门原则上不再进行跨线条、跨系统派单。对于涉及跨部门、跨层级、跨领域的职责交叉、问题属性不清、执法边界模糊或政策空白等事项和治理任务，由指挥中心根据具体工单的任务属性和处置需要进一步厘清相关部门的工作任务和责任，并组织跨部门协调联动，预防因治理事务模糊性导致的任务识别不清晰、同级部门间职责易推诿的问题。与传统部门牵头协同机制不同，联动平台中由指挥中心作为跨部门治理问题的项目管理者负责帮助主责部门召集相关职能部门，赋予牵头主责部门跨部门协调权威，化解过去跨部门事项主责部门由于缺乏正式权威难以组织跨部门协同的困境[38]。“过去各个部门协调可能比较难，因为大家都是平级部门。现在有指挥中心，就可以组织其他各个部门，同时进行协调。”（访谈编码：20220121CG-Y）

（四）创新应用场景拓展和治理模式的完善：技术-组织融合与迭代

在这一阶段，伴随着协同治理平台持续深度嵌入职能部门的日常业务运行中，指挥中心利用平台运行结果完善政府自身业务流程、治理模式和制度规则。同时，不断释放创新应用场景对职能部门的业务赋能效应，持续推动更多创新治理场景开发、从而促进技术进一步嵌入，最终形成了技术与组织互相融合、同频迭代的关系形态。

一方面，根据预警模型结果和联动平台运行情况的反馈，指挥中心和职能部门可以不断完善自身工作流程，优化权责配置，更新相关工作制度，进而从根本上弥补政府对这一类工作职责安排的空白，填补长期存在的职责缝隙。“比如说新机场违建预警，每个星期围绕模型产生的预警，都得到现场去看。第一，看预警的准不准。第二，拆掉违建，我们要跟踪，这是怎么样的一个过程，我们要知道。既然预警了，前端的网格员、执法点为什么没发现？要把整个治理机制从头到尾串起来，这样的话才能完善。软件、管理都要上一个新的台阶。”（访谈编码：20220121ZX-H）另一方面，除了市域治理现代化试点改革初期聚焦的三大典型应用场景，指挥中心继续在协同治理平台中拓展更多符合职能部门业务需要但超出传统治理范围的新治理场景和功能，以此吸引职能部门参与到更多治理场景的建设和运行中，并在基于治理场景的联合行动中强化跨部门协同。同时，随着联动指挥平台中的跨部门创新应用场景对职能部门的业务赋能效应持续释放，激发了职能部门持续配合指挥中心推进数字化改革的合作意愿，也促进了职能部门积极参与下一轮创新应用场景的开发并主动汇集更多本部门的核心业务数据。在后续二期项目场景建设和开发过程中，各职能部门主动参与甚至开始主导与自身业务高度相关的跨部门协同治理场景和功能的应用开发，从被动接受者转变为主动的行动者和领导者。

五、理论阐释：数字化转型部门推动

跨部门协同的实现机制

（一）因果机制的部件识别：关键行动者的行动逻辑

根据前述A市数字政府实践，本研究总结提炼出数字政府建设过程中关键行动者弥合技术与组织结构缝隙、实现跨部门协同治理的四重行动逻辑。这四重逻辑分别反映了A市技术与组织不同互动阶段中二者之间存在的核心张力、互动特征以及数字化转型部门所采取的行动策略和内在驱动力（如表1所示）。

1.科层动员逻辑

科层动员逻辑是指，数字化转型部门通过层级节制规范赋予的结构权力来推进跨部门的数据共享。在这一阶段，技术与组织互动关系以技术被科层组织吸纳为主要特征，技术的实践运用必须遵守已有权力结构划分和部门职责范围的规则约束。数字技术与科层组织之间的张力在实践中表现为，职能部门对跨部门数据共享平台技术的推广与使用的重要性认识存在分歧。跨部门数据归集和共享不但对职能部门现有职责要求和业务绩效无直接助力，而且需要额外投入本部门稀缺的注意力和相关资源。因此，职能部门在实际执行中往往采取拖延等策略性行为，影响了数字政府建设的推进。指挥中心则通过抓住A市推进市域现代化试点的改革契机，借助上级政府和主要领导在纵向层级中的权威授权触发数字政府建设的改革解冻，借此高位推动数据共享与归集工作。而在科层权力的驱动下，各职能部门将数据归集和共享任务纳入本部门重点工作议程中，集中资源和精力按时按要求完成任务。

2.利益驱动逻辑

利益驱动逻辑是指数字化改革部门与职能部门形成互利关系，即塑造共同的目标和价值，并为了实现这些目标价值而合作行动。指挥中心虽然借助科层结构优势获得了纵向权威，但仍然不足以全方位获得职能部门持续性的支持和配合。在这一阶段，数字技术与科层组织之间的张力表现为职能部门认为指挥中心所推广的数字化平台和相关支撑技术可能对自身利益和权力带来损失。指挥中心通过开发跨部门创新应用场景满足职能部门的业务需求和利益需要，从而建立起与职能部门利益兼容的互惠关系，有效驱动其他职能部门对指挥中心的认可和支持，继而获得在已有政府行政体系中的合法性[39-40]。在利益激励的驱动下，技术与组织的结构缝隙加速弥合，代表着原有部门利益和权力关系的职能部门开始认同和支持数字化转型工作，并主动参与优化创新应用场景。因此，技术与组织的互动关系表现为技术嵌入，即算法技术和预警场景的应用方向以职能部门业务需要为导向和目的，而不影响原有科层组织职能分工和业务流程。

3.平台协同逻辑

平台协同逻辑是指相关治理主体围绕治理需求，建立常规化的整体性行政流程和跨部门协同处置机制，从而持续释放平台化治理效能。在这一阶段，数字技术与组织结构之间的张力表现为既有科层组织结构无法适配数字技术的运行要求，出现了兼容性问题。在案例中则表现为部门分割的工作结构和互不联通的业务流程形成了跨部门问题治理过程中的部门间协同障碍。此时，技术与组织之间的互动特征表现为组织适配调整。即指挥中心以治理需求满足为中心，在联动治理平台中基于事本主义原则建立了整体性行政流程和跨部门协同机制，从而突破了科层组织以部门为中心的治理逻辑和工作结构，形成了平台化组织运行新形态。在治理资源配置方面，与过去以部门为中心、依靠自上而下命令为驱动力量的传统治理模式不同，联动平台中的平台化治理模式是在明晰部门分工职责和部门间协同工作机制的基础上，以问题解决和治理需求为牵引，将分散在不同职能部门中的治理要素再集成为新的临时治理部门，实现跨部门治理功能模块的协同与治理资源的重组，保证科层组织的弹性和灵活性，从而快速应对复杂治理问题、回应多元社会需求。而在权力关系方面，过去各职能部门以部门分工为界限分散收集治理信息、各自在职能范围内行动的碎片化模式，转化为数字化平台中以数据和问题驱动统一收集和整合治理信息、统一进行决策和协调分工的整体性模式。在职责分配方面，平台中工单责任的履行不以单个部门为限，而是根据解决特定问题的实际需要重新确定责任主体和牵头部门[41]。

4.制度优化逻辑

制度优化是将前一阶段临时性的跨部门协同和平台化运行的机制性创新转变为更具持续性和稳定性的政府组织运行制度安排。在这一阶段，技术与组织之间的关系经过前阶段的磨合与碰撞后，形成了互相适配融合的稳定均衡状态，并在进一步发展中共同迭代优化。此时，数字技术与科层组织面对的张力是如何使这种良性互动关系保持稳定，从而持续性地释放跨部门组织形态和平台治理模式的治理效能，实现跨部门有效治理。指挥中心则采取冻结已有机制性创新和对平台运行正向绩效持续进行信号反馈的策略。首先，指挥中心作为制度优化者，将前一阶段以算法模型预警和平台化协同为代表的信息结构和工作结构的等机制创新转向对科层组织内部职责体系、权力结构分配等正式制度进行修改与完善，最大程度地将治理需求的整体主义和科层组织结构的专业主义有机结合，形成新的平台治理模式以适应复杂问题的治理要求，从而实现跨部门有效治理。其次，由跨部门协同治理平台所产生的正向治理绩效持续向组织中的参与主体进行反馈，激发了职能部门协同意愿和需求，在组织内部形成了持续性的跨部门协同动力。在治理平台不断产生治理实绩的影响下，职能部门更愿意积极配合和响应联动指挥平台的处置工单，投入更多的人力、财力等治理资源完善跨部门协同问题处置机制，进而促进协调治理平台组织机制和运行流程的优化。

（二）因果机制呈现：关键行动者行动逻辑的叠加累进效应

在技术与组织动态互动的不同阶段，数字化转型部门面临的具体张力各不相同，因而各阶段的行动逻辑也存在差异。随着技术与组织互动的持续演进与发展，上述四重逻辑呈现逐级叠加、合力作用的特征。同时，技术与组织互动关系特征也由结构碰撞转向适配融合与同频迭代（如图2所示）。

在科层动员逻辑下，指挥中心利用上级权威结构优势强化科层命令——控制关系，以科层压力推动职能部门不得不支持数据整合，实现了数字政府建设的基础性数据要素的聚集。同时，科层动员也向职能部门释放了数字化转型重要性的信号，促进各职能部门将配合指挥中心进行数字化转型工作纳入主要政策议程中，为下阶段创新算法应用和跨部门场景建设打下数据基础和组织动员准备。在利益驱动逻辑下，指挥中心基于前期科层权威和动员搭建的跨部门数据底座，挖掘职能部门三跨问题治理需求，共同进行相关预警模型和应用场景的开发，从而与职能部门之间建立了利益互惠的关系，塑造了职能部门对新兴技术和数字平台的有用性认知，最终顺利获得职能部门的支持和认可。在平台协同逻辑的指导下，指挥中心通过事本主义平台流程设计、统一治理需求输入、建立灵活协同处置机制的方式建立指挥联动平台，对过去分散化、碎片化的治理问题处置模式和政府行政流程进行平台化改造，形成了符合技术运行需求的新组织运行形态和治理模式，有效提高了各职能部门跨部门协同处置治理问题的能力。在制度优化逻辑下，指挥中心将前一阶段临时性的跨部门协同和平台化运行的机制性创新转变为更具持续性和稳定性的政府制度规范，形成对原有以专业化部门为中心的治理制度的补充和优化，从而持续提升职能部门治理能力。随着平台治理效能的不断释放，数字技术的持续应用与部门业务需求进行更深度耦合，作为技术使用者的职能部门主动配合与支持指挥中心工作，形成了持续性的跨部门协同动力。

同时，从技术与组织的互动关系特征演进和跨部门协同的治理形态变革来看，A市数字政府建设过程中，技术与组织的互动关系随着四种行动逻辑的逐级叠加而呈现“组织约束-技术嵌入-组织调适-适配融合”的演进过程。其中，数字技术的作用功能从建构数据共享底座、算法预警来影响跨部门数据资源流动的信息结构，到构建协同治理平台优化科层部门间协同的工作结构，再到明晰模糊领域的职责分工、完善权责关系来影响科层组织制度结构，数字技术逐渐成为科层组织常规化结构的一部分。而作为技术应用载体的科层组织和具体技术应用者的职能部门，对数字化转型部门及其推广的数字化平台和相关支撑技术的态度，也从最初的怀疑和观望，到对技术的被动吸纳和运用，转向主动根据技术要求进行组织结构适配性变革，再到将技术应用规则内化为自身制度一部分、形成制度化的平台治理模式。最终，技术与组织的互动关系从最初的相互碰撞，转向适配融合、同频迭代的良性互动状态。

六、结论与展望

本研究通过对A市城市治理数字化转型的过程追踪，构建“技术-组织-行动者”分析框架，来揭示数字化转型部门如何有效弥合数字技术与科层组织之间的结构缝隙，促进二者互相适配与融合，从而释放技术赋能优势，实现跨部门有效治理的过程和机制。

总体来说，在A市数字政府建设实践中，技术与组织的互动关系经历了以组织约束-技术嵌入-组织调适-适配融合为顺序的演化与发展。在技术与组织关系变迁的背后，是数字化转型部门基于对组织内外环境、自身拥有的资源和面对挑战的精准把握，通过层级动员逻辑、利益驱动逻辑、平台协同逻辑、制度优化逻辑的叠加作用，进行技术赋能与组织调适，从而有效回应技术与组织之间的张力与矛盾、弥合二者的结构缝隙、促进适配融合的良性互动关系形成[42]。在此基础上，A市形成了以跨部门协同、整体性运行为核心的平台化组织结构和治理模式。最终，随着平台治理效能的不断释放，数字技术进一步内化为组织结构和规范制度的一部分。同时，数字技术持续应用与部门业务需要进行更深度耦合，促进更多职能部门的业务场景向数字化转型部门进行应用开放，为跨部门治理模式和相应组织形态提供了持续发展的动力。

本研究可能的理论贡献和实践启示包括：首先，从理论上来说，本研究延续并拓展了技术与组织互构理论的分析框架，即引入组织变革理论发展出“技术-组织-行动者”三元分析框架，将行动者要素纳入其中。已有研究已经就数字技术与政府组织之间实现适配融合关系的重要性达成共识，并从中观层面对二者的互动过程和机制进行了详细分析。但是，其中往往隐含着如下假设：技术与组织随着时间发展自然会逐渐互相适配与融合，并最终自动形成既包含数字技术应用也实现科层组织结构变革优化的新政府组织运行形态。本研究则认为，二者之间的动态互动过程并不是“自然而然”的，关键行动者如何根据不同互动阶段进行恰当性的策略选择至关重要。其次，本研究揭示了关键行动者在推动技术与组织持续互动、逐渐走向适配融合的不同阶段中的行动逻辑，对于各地数字化转型部门如何高效、精准推进数字化转型工作具有启发参考价值。

本研究也存在一定的局限性：首先，我国数字政府建设目前处于快速发展中，不同地区、层级政府的数字政府建设的模式和成效存在较大的差异，因此未来需要选取多元数据来源和研究方法来提高本研究所建构的过程性因果机制解释的外部有效性[34]。其次，数字政府建设中的主要行动者除了数字化转型部门和职能部门之外，还包括提供多样化技术支撑的企业组织以及作为政府数字技术服务主要对象的社会公众，未来应当将其作为主体纳入分析，从而进一步完善研究结论。

作者简介

孟佳玮（1993- ），南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向：数字政府、技术治理。

魏姝（1970- ），通讯作者，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，研究方向：公共政策、数字政府、政府人事管理。

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