积极推进应急管理体系与能力现代化

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。习近平总书记指出：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”在此次新冠肺炎疫情的应对中，一方面，我国的疫情得到有效控制，应急管理体系的特色与优势得以凸显；另一方面，公共卫生应急管理体系要补短板、堵漏洞、强弱项，对推进我国应急管理体系和能力现代化提出了新的要求。

在广义上，应急管理不仅包括事中的应急响应，也包括事前的风险防控和事后的危机学习。从此次新冠肺炎疫情和此前多起重大突发事件的应对来看，我国应急管理体系的特色与优势主要体现在应急响应阶段，而积极推进我国应急管理体系与能力现代化的更大的空间则主要在于推动事前的风险防控和加强事后的危机学习。应急管理是一个复杂适应系统：在共同目标的驱动下，构成系统的各要素通过信息的搜集、交互和共享，相互调整、互相适应，实现协同行动，达成集体绩效，最终推动社会系统从无序向有序演化。从这一视角看，在此次新冠肺炎疫情的应对中，我国应急管理体系展现出来的特色与优势也是其作为复杂适应系统的优势，即通过各行动主体的协同行动实现集体绩效最大化。围绕我国应急管理体系在此次疫情中展现出的特色与优势，可重点分析四种机制的运行。

一是中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，为集中化协同机制的形成提供了组织保障。突发事件的发生破坏了社会系统的结构和功能，而应急管理的目的就是恢复社会系统的结构和功能，这需要在一致目标的驱动下开展协同行动。在应急管理实践中，一致的目标就是尽快控制事态，通常又可进一步分为指挥协调、人员搜集、医疗救护、生活安置等十余项子目标。其中，指挥与协调是最为核心的子目标，也是实现多主体协同的关键。在最近的理论研究中，即便是美国与欧洲的学者，多数也倾向于认为应急响应需要发展集中化的协同机制，这是兼顾应急响应主体的多元性和行动的高效率的必然选择。在此次新冠肺炎疫情的应急响应中，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组在实现集中化协同中发挥了关键作用，为集体绩效的形成提供了组织保障。

二是中央赴各地指导组，为提升纵向维度的府际协同提供了运行机制。在应急管理的实践中，如何实现有效的府际协同是一个普遍存在的难题。在我国的应急管理体系中，得益于集中化的政治和行政体制，府际协同的难度要小于多数其他国家。然而，由于信息的不对称等多种原因，我国应急管理体系中的府际协同也存在提升的空间。在此次新冠肺炎疫情的应对中，中央赴各地指导组，尤其是中央赴湖北指导组，一方面确保了中央准确掌握湖北和武汉的疫情进展，从而作出正确的决策；另一方面确保了湖北和武汉严格按照中央的部署，从全国大局出发制定疫情防控措施。

三是大规模“对口支援”，为开展横向维度的府际协同提供了运行机制。我国以“对口支援”为主要形式的横向府际协同在应对巨灾中具有不可替代的优势。例如，在2008年汶川地震的灾后恢复中，“一省对口支援一县”，20个省（区市）对口支援24个受灾县（广东等对口支援多个县），取得了良好的效果。不仅实现了受援地区的快速恢复，也推动了这些地区的可持续发展。在此次新冠肺炎疫情的应对中，我国再次启动大规模对口支援，“一省对口支援一市”，19个省（区市）对口支援湖北16个地级市（部分地级市由多个省、区、市对口支援），有效地阻断了疫情在湖北全省的蔓延。

四是国务院联防联控机制，为改进政府内部的跨部门协同提供了运行机制。在科层制结构中，由于清晰的部门边界和严格的职责划分，跨部门协同是另一个普遍存在的难题。即便是应急管理，也无法完全脱离科层制结构的约束。经过2003年“非典”、2009年“甲流”和此次新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件应急响应的探索，国务院联防联控机制已经成为破解应急管理跨部门协同难题的关键机制。在此次新冠肺炎疫情的应对中，国务院联防联控机制涵盖32个部门，由国家卫健委牵头，形成了一个跨部门的协同网络。截至2020年5月6日，国务院联防联控机制已经召开了超过100场的新闻发布会，多个部门共同解读政策、发布信息，显示了良好的跨部门合作，展示了我国政府对国民健康和生命安全高度负责的整体形象。

积极推进我国应急管理体系与能力现代化，不仅需要继续发挥上述特色和优势，不断提升应急响应的效能，也要推动事前的风险预防和改进事后的危机学习。可从以下五个关键环节入手。

一是持续推动常规风险的识别与消除。持续推动风险的识别与消除，就是要跳出“运动式治理”的窠臼。对于安全生产中的危险源和安全生产监管的隐患等不确定性程度相对较低的常规风险，开展持续性的风险识别与消除，其难点主要在于成本与收益的权衡。这需要地方主政者和企业管理者站在人类社会由工业社会向风险社会转型的认识高度，将确保安全作为推动发展的前提条件，使安全发展成为一项基础的价值共识。

二是努力加强对新兴风险的会商与研判。对于新冠肺炎此类新兴风险，由于其不确定性程度高，且这种不确定性源自实质的不确定性，即由于人类认知能力的局限而导致的不确定性，管理者不易识别。在这种情况下，风险会商与研判就显得至关重要。这就需要广泛搜集各类风险信息并进行汇总分析，充分尊重专业人士的意见和判断。就此次新冠肺炎疫情的经验看，公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项的关键是加强公共卫生体系的风险监测能力，而监测的难点则是可能造成重大危害的新发传染病，这就需要发挥各级疾控中心和相关科室临床医生的专业判断。

三是同时强调风险规制与风险沟通。在西方的理论语境中，风险规制和风险沟通通常被认为是相互矛盾的策略，前者偏向于政府的作用，后者侧重于公众的角色。但在中国的现实情境中，风险规制和风险沟通可以并行不悖。这主要是因为，一方面，中国仍处于社会转型期，在食品药品安全监管和生产安全监管等领域出现的社会失范和监管低效问题，仍需要政府通过严格执法来改善。另一方面，在全球风险社会的背景下，中国也会持续面临新兴风险的挑战，这类风险往往很难及时进行有效监管，而需要通过风险沟通寻求共识，并在达成共识的基础上推动集体行动。

四是改进和拓展突发事件调查制度。目前，在安全生产事故的调查中，原因调查和责任调查相互捆绑，原因调查很容易被误解为责任调查，导致不易查明事故原因，也就很难实现有效改进。从未来的发展看，我国的事故调查制度需要改革，其关键就是区分好原因调查和责任调查。

五是大力培育新的危机学习文化。要提升危机学习的成效，就需要培育新的危机学习文化，为风险预警提供更宽厚的容错氛围，为政策改进提供更弹性的“政策窗口”，从危机中学会如何与风险共生。

（本文系国家社科基金重大专项“防范化解重大风险研究”（17VZL018）、国家自然科学基金创新群体项目“环境风险管理”（71921003）阶段性成果）

（作者系南京大学政府管理学院教授、副院长）

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