马宝成：加快推进应急管理体系和能力现代化

内容摘要：当前，新冠肺炎疫情防控取得了重大战略性成果，充分展现了我国应急管理体制机制的突出特色、显著优势和超强能力。为有效应对前进途中重大矛盾、重大阻力、重大风险、重大挑战，必须充分发挥我国应急管理体制的特色和优势，加快推进应急管理体系和能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航。

应急管理体系和能力是国家治理体系和治理能力的重要内容，直接影响一个国家的总体安全与永续发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理体系和能力建设。党的十九届四中全会指出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。” 2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时，明确提出“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”新冠肺炎疫情发生以来，以习近平同志为核心的党中央更加高度重视推进应急管理体系和能力现代化。2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”

新中国成立70多年来，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了应对1976年唐山大地震、1998年长江特大洪水、2003年的“非典”、2008年的冰雪灾害和汶川特大地震灾害等的应急管理奇迹。特别是党的十八大以来，我们不断加强党对应急管理的集中统一领导，形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，大力推进应急管理法治建设，强化应急预案编制与演练，不断提升应急管理能力，逐步形成了自身的显著特色和独特优势。

充分发挥党的领导这一根本制度优势。推进应急管理体系和能力现代化，党的领导是根本。新中国成立以来，我们在建立健全突发事件应急管理领导体制方面做了积极探索，在党的领导下建立了国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会等行之有效的各类突发事件应急管理领导体制，为防灾减灾救灾、统筹发展与安全生产、维护人民群众生命健康和维护社会稳定，发挥了根本作用，体现了集中力量办大事的制度优势。这次新冠肺炎疫情发生后，2020年2月10日，习近平总书记在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调，疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。为全面加强对疫情防控的集中统一领导，党中央成立了中央应对疫情工作领导小组，派出中央赴湖北指导组，建立了国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。当前，我国疫情防控已经取得重大战略性成果，党的集中统一领导发挥了核心领导作用。实践证明，推进应急管理体系和能力现代化，必须充分发挥党的集中统一领导特色和优势，建立健全常态化的应急管理领导体制，为突发事件应急管理提供根本保障。

积极创新“两坚持”“三转变”的应急管理理念。推进应急管理体系和能力现代化必须理念先行。2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山市考察时特别强调“两坚持”“三转变”，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。“两坚持”就是坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一；“三转变”就是从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。推进应急管理体系和能力现代化，要把“两坚持”“三转变”这一先进理念切实贯彻落实到应急管理现代化全过程。转变传统的重救治、轻预防的突发事件应急管理理念，注重预防在突发事件应急处置中的重要作用。坚持关口前移、源头治理，注重从源头上防范化解重大风险，真正把问题解决在萌芽之时、蔓延之前。加强日常防范，加强前端处理，建立健全公共安全形势分析制度，及时清除公共安全隐患。加强重大风险评估和监测预警，强化重大风险早期识别和预报预警的意识，提升早期识别和预报预警能力。增强忧患意识，坚持底线思维，安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡，始终对重大风险保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。本着对人民群众生命财产始终保持高度负责的精神，对困难作最充分准备，对突发事件提出完整、有效的应对措施。

不断完善应急管理体制机制。在应对各类突发事件过程中，我国应急管理体制机制不断完善。2018年，我们整合优化应急力量和资源，组建了应急管理部，形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。推进应急管理体系和能力现代化，体制机制是关键。从体制机制着手，建立健全协调高效的应急管理组织协调机构，正确处理好“统”和“分”的关系。“统”的职能主要是统筹指导、综合协调，由国家防汛抗旱指挥部、国务院抗震救灾协调指挥部等组织协调机构承担。“分”的职能仍由各成员单位、各行业主管部门共同承担，按照各自职责分工，发挥各自专业优势，认真履行各类突发事件应急处置职责。在应急管理机制方面，要高度重视监测预警在应急管理中的重要作用，优化完善信息公开与监测预警机制。完善监测预警预报体系，加快各种灾害、事故监测、站网和国家民用空间基础设施建设，完善分工合理、职责清晰的自然灾害、安全事故、公共卫生、社会稳定的监测预报预警体系，实施突发事件监测预警信息化工程，提高综合监测、风险早期识别和预报预警能力。通过进一步完善公共安全风险监测预警工作，建立起重大风险与应急之间的无缝衔接机制。加强对危化品、矿山、道路交通、消防等重点行业领域的安全风险排查，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。完善社会治安防控体系，建立问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力。

加快健全应急管理法治体系。突发事件应急管理需要社会多方参与，形势瞬间万变，涉及内容庞杂，必须以法律的形式对应急管理的各个方面、各个环节进行系统规范，运用法治思维和法治方式推进应急管理现代化。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。要尽快把《突发事件应对法》《安全生产法》《传染病防治法》《野生动物保护法》等的修订纳入议事日程。适时启动《自然灾害防治法》《应急救援组织法》《生物安全法》立法论证。进一步完善各类突发事件预测、预警、预防、应对处置、恢复重建、社会动员、媒体沟通、队伍建设和应急保障等方面的法律法规及配套规定。从长远看，要注重通过立法形式，强化应急管理全过程标准化。在事前预防阶段，要尽快研究制订应急预案编制与演练、不同类型应急力量的管理办法以及应急物资分布、储备、调运办法等急需的规章制度。在事中处置阶段，要以现场指挥工作规范、第一响应标准为重点，加强相关标准化立法工作。在恢复重建阶段，要注重把突发事件损失评估、赔偿标准、救助标准等以法律法规形式固定下来。新冠肺炎疫情发生后，2020年2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，“疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”

切实加强应急预案管理。推进应急管理体系和能力现代化，必须高度重视预案的重要作用。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。实施精准治理，预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。对此，要在修订《国家突发公共事件总体应急预案》总体预案和《国家突发公共卫生事件应急预案》专项预案的基础上，认真修订各级地方突发公共卫生事件应急预案，在风险评估和资源普查的基础上，借助情景构建等手段，持续动态优化应急预案，规范应急响应标准与流程，不断提高预案的针对性与操作性。同时，高度重视应急预案演练。针对应急预案练得少、演练的标准和规范缺失、预案演练内容不完整、关键环节体现不够、演练流于形式等问题，加大应急预案演练力度，切实发挥预案的应有作用。

大力提升应急管理能力。推进应急管理体系现代化，应急管理能力是核心内容。2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时指出，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。” 提升应急管理能力，重点是提升应急基础能力、应急处置能力、综合保障能力、社会协同能力。要从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。研究如何以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立全民动员、协调联动的应急管理工作格局。督促企事业单位积极履行安全管理主体责任，引导公众增强风险防范意识，增强全社会的风险防范能力；把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，提高全民公共安全意识和应急技能。考虑初期响应能力，加强第一响应人和基层单位负责人应急管理培训。在提升应急处置能力方面，要提升突发事件综合研判能力，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，并对其发展变化有一个比较准确的判断；提升应急处置决策能力，面对错综复杂的局面，要临危不惧、沉着冷静、敢于负责，亲临现场，靠前指挥，果断处置，迅速作出切实可行的决策；提升应急处置组织能力，善于协调不同层级、不同地方、不同部门，做好人员科学分工、资源合理配置，形成强大的向心力、凝聚力、战斗力；提升应急处置引导能力，与有关方面积极沟通，主动引导舆论，营造良好社会氛围，塑造良好形象。在加强应急综合保障能力方面，要加强应急基础数据库建设，推动应急平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享；强化应急通信保障能力，提升卫星应急通信服务保障能力与集约化水平；完善应急物资保障体系，切实解决好应急物资总量不足、结构不合理、布局不合理等突出问题；提高紧急运输保障能力，完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，切实保障突发事件发生时，应急物资及时有效到位。在提升应急管理社会协同能力方面，要推进公共安全、应急管理宣传教育工作进企业、进社区、进学校、进农村、进家庭，强化大中小学公共安全和应急管理基础知识和基本技能培养，组织形式多样的身边风险隐患识别活动，开展公共安全知识普及，提升公众突发事件防范意识和自救互救能力。支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

当前，新冠肺炎疫情防控取得了重大战略性成果，充分展现了我国应急管理体制机制的突出特色、显著优势和超强能力。为有效应对前进途中重大矛盾、重大阻力、重大风险、重大挑战，必须充分发挥我国应急管理体制的特色和优势，加快推进应急管理体系和能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航。

（作者：马宝成 中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心主任、教授）

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