强化韧性治理：基层社区应急治理效能扎实提升的实践进路

2009年，中华人民共和国国务院新闻办公室发布《中国的减灾行动》白皮书，明确指出：“中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。伴随着全球气候变化以及中国经济快速发展和城市化进程不断加快，中国的资源、环境和生态压力加剧，自然灾害防范应对形势更加严峻复杂。中国政府坚持以人为本，始终把保护公众的生命财产安全放在第一位，把减灾纳入经济和社会发展规划，作为实现可持续发展的重要保障。”当前城市社会发展的脆弱性风险不断增大，有效应对各种“黑天鹅”或“灰犀牛”事件的传统方法乏力，与之相对应，基层社区的公共安全防控作用日益凸显，亟待进一步增强应对重大突发公共卫生及其他类别事件的应急处置能力，更好地为新时代人民群众美好生活质量的提高扎实做好保障。新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记指出：“抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要加强社会治理。”随着社会治理重心不断向基层下沉，基层社区如何适应性治理复杂多元的风险，尤其是后疫情时代如何进一步完善社区应急治理体系，提升社区应急治理效能，是值得深入思考的“大考”。对此，需要在正确把握国家应对突发性事件新趋势的基础上，深刻认识推进社区韧性治理的重要意义，推动社区韧性治理，提升社区应急治理效能。

国家应对突发性事件的新趋势

新中国成立初期，我国在城乡分别实施以“人民公社”和“单位制”为代表的社会管理体制，以更好地将人民群众组织起来恢复社会秩序。20世纪50年代初，国家构建了以中央救灾委员会为核心、中央防汛总指挥部和中央防疫委员会为两翼，以各相关职能部门为基础的雁行式灾害管理模式。这一模式可通过中央政府的指挥动员，短时间集中大量资源，迅速高效地开展救援，但地方政府主要承担上报灾情和发放救灾款等方面的执行责任，尚缺乏开展防灾减灾的可持续性内生动力。

改革开放后，党中央积极探索多主体合作共治的应急模式。20世纪80年代，国家为克服救灾救济单纯依靠国家的弊端，开始探索建立救灾扶贫基金会制度，规定救灾资金由国家、集体和个人共同筹集。1989年9月，国务院批准国家计委《关于加强和改进全国抗灾救灾工作报告》，提出了“以地方为主、国家补助为辅”的抗灾救灾原则，强化了地方各级政府在救灾减灾中的责任。这一时期的应急管理呈现出强化属地责任、强调政社协同的特征，但仍是“单灾种管理+部门协调”模式，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府全方位提升救灾减灾的系统性能力亦存在诸多创新空间，亟待通过不断完善基层制度过程，强化应急实践处置能力。

2003年“非典”事件暴露出我国单灾种管理模式难以应对复杂性风险。此后，我国开始探索建设以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为核心的“一案三制”应急管理体系。2007年，全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，规定由国务院对特别重大突发公共事件作出应急响应，地方政府按照“属地管理”原则应对其他级别的突发事件。“一案三制”的综合型应急管理体系架构，在应对“汶川地震”“舟曲特大泥石流”等重大灾害事件方面发挥了较好作用，但是地方政府尤其是基层社区的内生动能仍然不足，如何进一步增强社区在应对突发公共事件中的作用，愈加成为实践创新中迫切需要补齐的短板。

党的十八大以来，党和国家高度重视基层社会治理，强调要把更多资源、服务、管理放到社区。国家减灾委员会已通过制修订全国综合减灾示范社区标准，深入创建综合减灾示范社区，启动以县为单位的自然灾害综合风险与减灾能力调查试点，不断强化基层灾害风险防范能力。2016年中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等政策文件，探索扁平化组织指挥体系，推动应急管理工作重心下移，强化地方应急救灾主体责任。

社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。疫情发生以来，习近平总书记强调：“要推动防控力量向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”事实上，基层社区作为疫情防控的前沿阵地，在“内防扩散、外防输入”上做出了重要贡献，充分彰显了社区在疫情防控全局中的基础性地位，为全面打赢疫情防控阻击战发挥了积极作用。随着我国社会治理重心不断向基层下移，基层社区逐渐成为新时代应对突发公共事件的新趋向。

社区韧性治理是提高基层应急能力的新引擎

国内疫情得到初步控制之际，党中央、国务院适时提出要统筹疫情防控与经济社会秩序恢复。然而，一些社区存在“一刀切”“一味设限”“层层加码”等干扰大局的“土政策”，导致农民工面临农村社区“出不去”、城市社区“进不来”的两头难问题，凸显了社区韧性治理的重要性与紧迫性。社区韧性治理强调社区对变化环境的弹韧性，在复杂风险的扰动冲击中能恢复原状，并在不断适应变化环境的过程中实现创新，以适应不同时期应急管理的不同需要，是实现应急管理能力现代化的新方向。

统筹平战结合。当前疫情防控的一个重要经验便是要实施“宁可备而不用，不可用而不备”的应急管理，要实现平战结合。社区韧性治理强调对周边环境的感知预警能力，有助于理解区分社区应急治理体系中适合保持稳定和随情景不断调整的功能要素，警示社区要储备“平战时”两种状态的应急资源。在此基础上，社区能经受常态与非常态风险的冲击，还可将在应对非常态风险冲击的经验应用于常态化的社区治理之中，实现“平时服务，战时应急”。

助推政社合作。纵观国内外的应急救援实践，自上而下的单向度型应急治理体系难以应对现代社会中的复合性、多源性和不确定性风险，也难以及时为基层提供应急学习的机会。社会力量相对于行政力量更为敏捷活跃，可在灾害初期以其积极行动滞缓风险冲击，行政力量则更利于灾后社会秩序恢复工作，对此，健全国家应急管理体系需实现国家与社会的双向互动与融合。社区韧性治理重视社区主体之间的合作共治，可有效整合科层体系和多中心体系的优势，达到“1+1>2”的效果。

完善治理结构。社区应急治理效能发挥取决于应急治理体系和应急治理能力两个系统组合之间的结构状况与有机程度，社区韧性治理则回应了这一诉求。社区韧性治理体系主要强调社区主体之间的权责关系以及体制安排，适合在灾害发生初期发挥抵抗风险冲击的作用。社区韧性治理能力则主要强调应急治理的过程、机制和手段，能在抵御灾害冲击过程中触发常态应急治理向非常态应急治理的转换、缓冲和吸收扰动冲击、促进非常态应急治理向常态应急治理的恢复、引发新常态的适应性变迁等。

整合社会资源。冗余性是社区韧性治理中的重要内在特征，重视对社区主体志愿精神的激活，注重创新社区居民参与应急治理的组织形式，完善社区居民参与社区应急治理的制度化渠道，力图打造人人有责、人人尽责的社区应急治理共同体。同时，强调要为社区与社会组织搭建合作共治平台，鼓励、引导社会组织参与到社区应急治理中来，使社会组织既能在社区日常公共事务治理中贡献力量，又可在非常态情形下积极行动分散风险，最大限度降低风险灾害的损失。

实现自主应急。社区韧性治理的关键在于社区共同体的自主应急作用，强调通过适当授权分权，激活社区各类组织参与社区应急治理的自主性、自觉性，增强社区在不确定性风险冲击下的敏捷性，提高社区应对风险的缓冲、恢复、适应能力。尤其是社区韧性治理十分注重开展社区公共活动，强调要培育社区居民共同体意识和公共参与精神，在常态化的社区应急治理过程中培育社区居民防灾意识、自救自护能力，为非常态的社区应急治理储备更多的应急资源。

强化灾害反思。公共生活中的一些灾害事故在不同的时空中具有“似曾相识”特征，其人为原因在于这些灾害事故未能引起制度化、组织化、持续化的回应。社区韧性治理强调对灾害事故的反思与学习，主张通过培养弥漫于整个社区的应急学习氛围，充分发挥社区居民的创新性思维能力，建立有机的、高度柔性的、扁平的、能持续发展的灾害学习型组织，通过不断学习、探索、发现、纠错、成长的循环过程，真正提升社区应急治理的韧性水平。

加速释放社区韧性治理效能

党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列社会治理的新理念新思想新战略，尤其在吉林省考察时强调：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”当前，建设更高水平的平安中国，要针对疫情暴露出来的社区应急治理短板和弱项，以系统集成的方式方法推进社区韧性治理，更好地满足人民群众对美好生活的需要，彰显出中国道路的自信。

发挥政治引领作用，凝聚社区应急治理合力。提高社区治理效能，关键是加强党的领导。社区党委会要善于以改革创新的思路，横向上要发挥总揽全局、协调各方的领导作用，构建“党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、居民参与”的社区应急共治同心圆；纵向上要打造好社区应急治理指挥链，要明确社区党委会、居委会以及业主委员会等主体的应急职能，充分发挥社区组织的重要作用，打造权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的社区应急治理指挥体系。

加强法治保障作用，提高社区应急治理定力。由地方政府建立政府-社区-家庭多层次、全覆盖的应急物资储备体系，减轻突发事件中基层政府的应急压力。社区要建立系统完备、科学规范、运行有效的社区应急规章制度，健全“三社联动”机制，明确公共危机下的社区居民行动准则。社区领导干部要带头运用法治思维和法治方式化解社区矛盾、维护社区稳定、保障社区安全，努力提高社区居民的法治意识和法治观念，为社区应急治理提供法治保障。

发挥自治强基作用，激发社区应急治理活力。推进社区韧性治理要重视社区居民的主体性地位，充分发挥驻区单位参与社区共同体建设的能动性，促进各类社会组织、社会企业的衔接配合和协同互动，打造出人人有责、人人尽责的社区应急治理共同体，并通过创建防灾生活圈、社区重建和恢复计划以及社区心理医治等方式方法为社区赋能，有效提高社区的抗御灾害和灾后自我恢复能力，建构多主体参与、协同联动的社区应急治理体系。

发挥德治教化作用，夯实社区应急治理内力。“邻里守望，互帮互助”是中华传统美德，是社区应急治理的最大本土资源。社区要发挥网格员、党员中心户、志愿者的德治教化示范作用，引导社区居民参与社区志愿服务，搭建起“社区-片区-楼栋-单元-中心户”五级网格管理体系，并可通过招募公安民警、医院医护等人员为社区一级志愿者，吸纳社区各基本单元的热心居民作为二级志愿者，建立覆盖社区的志愿服务网络，进一步细化与夯实社区防灾减灾救灾工作。

发挥智治支撑作用，塑造社区应急治理动力。社区要依托互联网、大数据技术和各种智能终端设备，实现多场域的数据信息共享，实时获取社区各方面动态风险信息，及时对社区进行“健康诊断”和隐患排查，提高社区面对各种不确定性因素的响应与适应能力。从治理循环上，社区还要加强事后的反思，可以线上线下多种形式全方位诊断每一次风险治理暴露的弊端，向社区居民普及防护知识，增强社区居民对风险灾害的主动识别和应对能力。

发挥软治服务作用，增强社区应急治理弹力。社区要根据风险情势变化的不同阶段，对应急举措做出适应性调整，对外界环境变化作出迅速回应，将风险损失影响降至最低。为提高社区应急治理的自主性、主动性以及有效性，对社区应急举措的监督应由上级部门的单向监督转变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向监督，并把社区居民的满意度作为主要的考核监督指标，严格杜绝乱索证明、一味设限等“硬核”举措，提高社区应急治理的灵活性，进一步释放社区应急治理效能。

（汪超系中国矿业大学应急管理学院副教授；张燕系中国城市安全管理智库助理研究员）

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