寻求基层治理体系的有效突破

基层治理既是现代国家治理的根基，也是其效能水平的“检测仪”。新时代基层治理正面临着同步推进“体制革新”与“体系构造”的双重使命。这既是基层治理体制建设的内在要求，也是其重要推动力。当前亟须从培育多元且富含公共精神的参与主体、坚持协同合作及统筹谋划的基本方略、充分激活现代信息技术手段的重要支撑作用等方面寻求基层治理体系的有效突破。

基层治理既是现代国家治理的根基，也是其效能水平的“检测仪”。鉴于基层治理所具有的特殊作用和重要地位，近年来围绕基层治理体制建设，自上而下都作出了一系列积极探索并取得显著成效。但是，作为一项复杂的系统工程，基层治理不仅需要构筑健全完善的体制，还需要锻造科学合理的体系。基于现实问题的促动和历史经验的梳理，党的十九届四中全会提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这就意味着，新时代基层治理不仅要与时俱进地丰富其内涵，而且正面临着同步推进“体制革新”与“体系构造”的双重使命。

从体制到体系：基层治理的必然要求

在整个制度框架中，体制是一个中观概念。按照目前通行的看法，制度是一种行为规范，或者说一套被制定出来的规则、手法程序和行为道德伦理规范。其主要着眼点在于减少人们行为的不确定性，提高行动的一致性。在这三者当中，制度居于基础性地位，从根本上规定着整个制度框架的性质和特征。诚如邓小平所言，“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。相对而言，体制则是制度的表现形式和实施载体，体制状况直接影响着制度整体效能的发挥。因此，当制度确定后，体制构建就成为重点工程。

正如此，在推进基层治理过程中，我们党根据不同的时空环境确定了不同治理体制。比如，2003年的十六届三中全会提出要“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这一判断的重要意义在于告诉人们，不仅要推动经济管理创新，也要促进社会管理创新。2004年，十六届四中全会在总结以往社会管理经验的基础上，首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这标志着我们对社会管理体制的认识有了显著而又深刻的升华。随后，党的十七大、十七届三中全会都从不同角度对社会管理作出部署。2012年，党的十八大提出要进行社会管理体制改革。十八届三中全会从改进社会治理方式、激发社会组织活力等方面部署社会治理体制创新。在此基础上，十八届五中全会提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。在总结前期经验的基础上，党的十九大提出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这些探索充分说明，体制革新始终是基层治理的重点内容。

但是，体制建设本身是一个逐渐完善的过程，不可能一蹴而就。在推进整个制度框架建设时，不仅要根据环境的变化及时优化体制，而且要看到体制建设不可能“毕其功于一役”，要有长远眼光和系统思维。在健全完善优化治理体制的同时，同步打造具有系统性、整体性和科学性的治理体系。这既是基层治理体制建设的内在要求，也是其重要推动力。

锻造基层治理体系需抓住三大重点

打造精细优良的基层治理体系是一项复杂的系统工程，需要从多层面着手。当前重点是从主体、方略、手段等方面寻求有效突破。

培育多元且富含公共精神的参与主体。基层治理是主客体有机统一的活动及过程。在这个过程中，人既是客体也是主体。正如马克思在谈及社会生产时所言，“生产，总是指在一定社会发展阶段上的生产——社会个人的生产”。基层治理同样如此，其目标导向在于满足人民群众的生产生活需要，其依托力量也在于激发人民群众的参与动力和活力。因此，在打造基层治理体系过程中，必须把主体力量的培育作为重点。从历史经验和现实需要看，政府、公众、社会组织等都是基层治理的重要参与主体。这正是党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的重要原因所在。只不过，当前这些主体的力量及作用发挥并不均衡。相对于政府在多方面仍“冲在一线”、被动地大包大揽而言，公众、社会组织等主体的作用尚未充分激发出来。因此，在继续发挥政府主导和负责作用的同时，要引导各大主体坚持包容、合作的理念，着力构筑共赢而非零和博弈的关系架构。特别是要引导公众涵养公共精神、形成公共理性品质，以主人翁的态度和理念参与基层治理。同时，要正视社会组织的成长发展，从准入门槛、资金支持、规范引导、管理监督等方面，充分发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，让多元主体的积极作用竞相迸发。

坚持协同合作及统筹谋划的基本方略。在一个日渐多元开放的现代社会，各大主体的行动取向不仅是多元的，而且是相互掣肘的。这就意味着在打造基层治理体系过程中，不能再沿用传统、简单的思路，应坚持“协商合作”的理念，奉行协同合作和互利共赢的基本方略。正是基于这个考量，党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。对此，重点是要理顺基层政府与群众自治组织之间的关系，着力推动政府遵循“权力下放、资金下拨、服务下沉”“权随责走、费随事转”的原则，合理划分政府行政管理与社会治理的权责边界，回归政府与群众自治组织之间指导与被指导的关系，以为坚持协同合作的治理方略奠定基础、扫除障碍。同时，还要坚持统筹谋划的系统思维。比如，在城市治理过程中，将基层治理与城市发展的整体战略及未来发展目标紧密结合起来，特别是要将城市基层治理与产业布局、交通设施建设、医疗教育资源分布、新旧城区改造建设、公共服务等问题紧密结合起来，尽最大限度减少治理成本。

充分激活现代信息技术手段的重要支撑作用。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布报告显示，截至3月份，我国网民规模已达9.04亿，互联网普及率达64.5%，庞大的网民构成了中国蓬勃发展的消费市场，也为数字经济发展打下了坚实的用户基础，这从侧面反映出信息技术的快速发展。同时也提出了信息化时代基层治理所面临的重大现实课题。很大程度上讲，在信息化时代，能不能发挥信息技术手段的重要作用，既是基层治理的必然要求，也将成为撬动基层治理的重要杠杆。这即是十九届四中全会提出要构筑科技支撑的现代社会治理体系的重要深刻背景。当前，急需在两个方面寻求突破：其一，利用信息技术手段，打破基层治理部门与行政区划之间的空间界线，打造互联互通、共建共享的信息互通平台，避免因数据孤岛、相互封锁而人为地增加治理成本；其二，推动治理数据整合，实现数据一次性采集、永久使用、互利共赢，以云平台、云服务等大数据核心技术充分发挥智慧治理的积极作用。通过多层级多领域的信息数据整合，为基层治理助力。

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