推进国家应急管理体系和能力现代化

【编者按】清华大学应急管理研究基地首席专家薛澜教授在《公共管理评论》发表论文“学习四中全会《决定》精神，推进国家应急管理体系和能力现代化”，文章认为，总体来看，我国应急管理体系经历了不同寻常的建设过程,时间短、基础弱、底子薄。应急管理体系依然面临巨灾风险,面临工业化、城镇化、全球化等趋势叠加引发的综合性风险以及非传统领域公共安全风险的压力,应急管理体系和能力现代化建设亟待完善。未来推进应急管理体系和能力现代化,应当坚持以防为主、防抗救相结合,加强体制机制建设、鼓励地方创新,多措并举,加强应急管理能力的优化与配置。以下是论文全文。

引言

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)(中国共产党第十九届中央委员会,2019),是中国坚持正确的发展方向、推进国家治理现代化的政治宣言和行动纲领,具有深远的历史意义和重要的指导意义。

《决定》明确提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力”,为我们推进国家应急管理体系和能力现代化指明了努力方向,提供了根本遵循。

当前,人类社会面对的安全风险日益增加,给各国人民生命财产安全和社会秩序带来严峻挑战,如何加强和改善应急管理、有效应对各类突发事件,既考验着各国政府的治理能力,也体现了各国应急管理体系和能力现代化的程度。国家应急管理体系和能力是一个国家在应对突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和。由于突发事件具有紧迫性、不确定性、破坏性等特征,日常的政府管理模式难以应对,需要不断探索应急管理的新模式与新能力,以应对不断变化的各类安全风险。国家应急管理体系和能力现代化就是在先进科学理念指导下持续地实现从低级到高级的突破性变革的动态演进过程,从而实现应急管理体制的优化协同、应急管理能力的合理精干、应急管理结果的满意高效。一个国家应急管理体系和能力现代化与否,直接决定了这个国家应对各种突发事件的效率和结果。

各国应急管理体系的发展路径及具体安排与其特定国情、灾害风险图景及历史演变路径等因素密切相关,呈现出不同的模式。欧美国家的应急管理体系很多都是从第一次世界大战的民防系统演变而来的。近年来,很多发展中国家也把应急管理体系建设放在重要位置上,对于国家应急管理体系的组织设计、机制运行、能力建设等进行改革创新,形成了各国独具特色的综合性应急管理体系。值得注意的是,世界各国都非常注重从每一次的重大灾难事件中不断学习,把用鲜血换来的经验教训转化为人类社会进步的阶梯。

我国国家应急管理体系的演变与发展

我国的应急管理体系建设经历了不同寻常的过程。新中国成立以来,我国应急管理事业取得长足进展。新中国成立初期,我国应急工作主要是分部门应对各类自然灾害和传染性疾病。改革开放以来,随着经济快速发展,生产安全事故逐步进入高发期,安全生产工作得到高度重视。2003年,在取得抗击非典斗争胜利后,党和政府全面加强应急管理工作,大力推进以“一案三制”(应急预案和应急管理体制、机制、法制)为核心内容的国家应急管理体系建设,实现了我国应急管理体系建设的历史性跨越(薛澜和刘冰，2013)。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想,从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略高度,全面部署推进新时代应急管理工作,推动我国应急管理事业迈入新的历史发展阶段。

习近平总书记站在新的历史方位,提出一系列新理念、新思想、新战略:强调坚持底线思维,着力防范化解重大风险;坚持以防为主、防抗救相结合;坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变;确立了灾害风险管理理念、综合减灾理念和自然灾害防治理念;坚持以人为本、安全第一,牢固树立发展决不能以牺牲人的生命为代价的安全发展理念;坚持党政同责,落实地方党委和政府在灾害应对中的主体作用和主体责任,建立健全安全生产责任体系。习近平总书记的这一系列重要论断蕴含了丰富的国家治理现代化思想,拓展了我国应急管理体系工作的宏观视野,明确了我国应急管理现代化的方向和路径。

2018年4月16日,根据《深化党和国家机构改革方案》(中国共产党第十九届中央委员会，2018),新组建的中华人民共和国应急管理部正式挂牌。应急管理部整合了原来11个部门的13项应急救援职责,以及5个国家指挥协调机构的职责,增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性。同时,在应急管理部下组建了综合性消防救援队伍,全国公安消防部队和武警森林部队20万官兵整体转制,成为我国应急管理发展史上具有里程碑意义的事件。目前,各级党政机构改革也已基本完成,省市县各级应急管理机构也已调整到位,为进一步推进我国应急管理现代化奠定了体制基础。

新时代我国应急管理工作面临的挑战

应当看到,中国应急管理体系建设时间短、基础弱、底子薄的问题还比较突出,防范化解重大风险、高效应对重大突发事件仍然面临诸多挑战。

巨灾风险防范面临严峻挑战。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等类型灾害的高风险区;58%的国土面积、82%的省会城市、60%的地级市、54%的县城处于7度及以上地震高烈度区;69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险(杜燕飞，2019)。全球气候变暖对我国的影响也正在进一步加剧。美国《国家科学院学报》2019年年初发表研究报告,显示南极冰川融化速度是20世纪80年代的6倍,假如气候变暖趋势不缓解,预测部分地区到2100年将出现海平面上升1.8米的极端情况,将有不少沿海城市被淹没(新华社,2019)。《第三次气候变化国家评估报告》(中华人民共和国科学技术部,2016)指出,近百年(1909—2011年)我国地表平均温度上升0.9~1.5℃,沿海海平面1980—2012年以年均2.9毫米的速率上升,高于全球平均水平。美国宇航局研究发现,作为“亚洲水塔”的青藏高原冰川显著变薄,可能成为极其危险的定时炸弹。

工业化、城镇化、全球化等趋势叠加引发的综合性风险日益增加。除了自然因素,由于人类活动所带来的各种风险也在不断增加。近年来随着高速工业化、城市化、全球化的发展,人类生活的外部环境与条件已经大大改变,城市产业集聚,各种居民住宅及公共服务设施、超大规模城市综合体、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等大量建设,城市内涝、火灾、交通事故、拥挤踩踏、燃气泄漏爆炸、意外事故等安全风险突出。此外,工业生产事故、传染病、社会安全事件等各种风险不断增加,各种灾害事故风险相互交织、叠加放大,形成复杂多样的灾害链、事故链。例如,在安全生产领域,一些深层次矛盾和问题还没有根本解决,安全生产形势仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期,建筑、化工、交通等行业安全风险突出。我国生产安全事故每年仍造成数万人死亡。在道路交通安全方面,由于机动车数量、驾驶员人数、道路里程等快速增长,交通违法行为及各种事故隐患增多,道路交通事故起数和死亡人数常年居各类事故的第一位。

非传统领域的公共安全风险挑战加大。随着物联网、云计算、大数据、人工智能等创新技术的逐步应用,新形式的安全威胁和风险正不断滋生、扩散和叠加。一方面,我国网络安全应急响应能力不断提升,传统网络安全问题得到有效控制。国家互联网应急中心2019年7月发布的数据显示,2018年全年未发生大规模病毒爆发事件,网页篡改等传统问题得到有效控制。2018年我国境内被篡改的网站数量为7049个,较2017年降低了64.9%;钓鱼网站的数量也从2016年的17.8万个下降到2018年的5.3万个。另一方面,云平台、数据安全等新兴领域的安全问题不断凸显,数据泄露、云平台安全风险等问题较为突出,与5G、区块链等新兴技术相关的网络安全挑战也在不断增大。2019年上半年,国家互联网应急中心发现我国境内40多家大型工业云平台持续遭受漏洞利用、拒绝服务、暴力破解等网络攻击,有6841个工业设备、涉及37家厂家的50种产品存在安全隐患(国家互联网应急中心,2019)。数据已经成为世界各国重要战略资源,关键信息基础设施和数据安全关系到国家安全。人工智能技术的广泛渗透及应用、基因编辑技术的扩散及推广、5G技术的推广及应用,等等,都在给人类造福的同时,给社会带来新的安全隐患。

应急管理体系现代化建设亟待完善。尽管我国应急管理体系建设近年来取得了巨大进步,但应急管理体系存在的条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设等问题依然存在。2018年应急管理部成立后,我国应急管理体制改革定位在加强、优化、统筹国家应急能力建设,构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体系和应急能力。但国家应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门和社会各个方面,而且自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强,这给构建新时代国家应急管理体系带来了巨大挑战。

第一是如何从制度建设上解决“防”与“救”的问题。应急管理部门的单独成立，可以解决应急救援工作上的集中统筹、资源整合等问题,形成救援合力,减少各类灾害事故的损失。但不同的专业部门在应急工作上仍可以有所作为,对于各类灾害事故,有自己相应的力量以实现灭早灭小,防止事态的扩大。如何在有专门应急管理部门的同时保留合适的专业部门的应对能力,是值得深入研究的问题。此外,应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作,化解或减缓各种风险及其危害,从而大大降低应急救援的压力和损失。但是,风险防范工作弥散在各个政府专业部门、厂矿企业和社区村屯,是全社会的责任。在缺乏系统风险评估的情况下,其工作业绩是无法衡量的,属于典型的治理失灵问题。解决这类问题,不但需要专业部门树立正确的政绩观,主动承担风险防范工作,还需要应急管理部门跨越政府部门界限,发挥好应急指挥机构的统筹协调、综合防范和应急准备的作用,通过综合风险监测预警、综合防灾减灾规划、开展灾后调查评估等措施来推动专业部门和社会各界的风险防范工作。这样的要求对于应急管理部门同样也提出了严峻的挑战。

第二是如何解决“上”与“下”的问题。应急管理部门上下级之间属于业务指导关系,从而使得上级部门对下级部门指挥权威不足,与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求不相适应。在日常应急管理能力建设中,此类问题更加突出。同时,地方应急管理能力投入与建设往往受到各种因素的诸多干扰(彭龙,2016),导致我国基础应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。2018年各级应急管理综合部门设立后,原安全生产监管、公安消防、民政、国土资源、水利、农业、林业部门相应职能均转隶到应急管理部门。但从笔者近期在地方应急部门调研的情况看,不少基层站所相关人员和职能还没有整合,应急管理工作大部分由地方安监站承担;而安监站本身“人少质弱”,难以承担重任。

第三是如何解决“开”与“闭”的问题。首先,应急管理体系现代化建设需要摈弃闭门建设的思路,推动政府部门之间的开放和应急管理体系建设的开放。高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析为支撑,需要政府不同部门的通力协作,需要各层级政府的资源共享,需要全社会各方力量的积极参与。但是,目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒,数据“部门墙”和“行业墙”比较严重,导致严重的信息不对称,风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。其次,各种应急资源和能力建设也存在着部门分割、低水平重复建设的问题,在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。从2008年汶川特大地震之后,社会力量参与应急管理救援的积极性很高,但由于缺乏相关法律法规和相应的政策,这些力量没有被有机地整合到现有的国家应急管理体系中来。

总之,新时代人民群众对公共安全的需求日益增长,对安全风险的容忍度越来越低,如果不能有效防范化解重大安全风险,不能及时有效地应对各类突发事件,很可能会影响人心向背和社会稳定,进而引发社会安全乃至国家安全问题。

推进我国应急管理体系和能力现代化的思路

应急管理能力和水平是国家治理现代化的重要标志之一。我国应急管理体系和能力现代化建设具有鲜明的中国特色,必须与国家治理体系和治理能力现代化保持同步。以下就未来推进我国应急管理体系和能力现代化建设的思路提出几点建议。

(1)  转变观念,坚持以防为主、防抗救相结合,把应急管理工作的重点从事件应对转到风险防范。应当说我国应急管理体系从2003年到现在已经在突发事件应对方面取得了巨大的进步,但是在风险防范领域远远没有取得相应的进展。因此,未来应急管理现代化工作应当实现重点转移,在风险防范方面狠下功夫。首先,要尽快建立公共安全风险评估制度,定期在国家不同层级、社会不同领域开展风险评估工作,将评估结果向社会发布,以增强全民风险防范意识。在风险评估基础之上,制定风险降低和风险防范规划,合理配置公共资源,逐步降低各类风险。其次,还要建立健全重大灾害评估机制和事故调查机制,将调查重点推进到关注风险、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题,从血的教训中深度学习反思,把事后学习的经验教训反馈到事前的风险防范中去,真正全面地提升应急管理的系统性水平。

(2)  加强体制机制建设,在完善统一高效的国家综合应急管理指挥体系的同时,给地方政府在应急管理体系设计方面留出充分的创新空间。综合性应急管理部门的设立,对于统一指挥、整合力量、更加高效地应对各类突发事件起到了重要的作用。但是,应急管理部门在风险防范和应急指挥过程中,作为平行的政府部门去协调其他部门也面临着不同程度的困难。一个解决的办法是在中央和各级党政部门设立跨部门的应急管理委员会,平时负责制定应急管理重大政策,领导协调推动风险防范和应急管理体系和能力建设工作;重特大灾害事故发生后,转化成为应急指挥总部,代表党中央、国务院和各级党政部门组织应急处置工作,保证政令畅通、协调有力、指挥高效。同时,考虑到我国各地面临的风险图景差别较大,以及市县层面应急管理部门需要直接面对风险防范和应急管理的具体工作,建议给予市县层面应急管理部门在体制机制设计方面更大的自主创新空间。此外,要切实加强地方应急管理能力建设,整合优化基层站所,健全乡镇街道应急管理组织体系。

(3)  多种方式并举,大力加强国家应急管理综合能力的提高和配置的优化。首先,要加强国家综合性消防救援队伍的建设,制订发展规划,优化力量布局,强化装备配备,健全指挥机制,完善保障措施,提升多灾种综合救援能力,并承担国际救援任务,实现队伍规模和能力与经济社会发展相适应。其次,要提升全社会应急管理能力和水平,做好宣传教育工作,创新方法手段,培育公众自救互救能力;还应在法律法规方面采取措施,构建社会力量参与应急救援的制度安排,充分发挥社会组织在地方应急管理体系建设中的巨大潜力。最后,要把应急管理能力培训列入地方党政领导干部培训的必修内容,切实提升各级党政领导干部应急管理能力。

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