全球气候治理新变数

2017年6月1日，美国总统特朗普在记者会上宣布，美国退出《巴黎协定》。特朗普说该协定对美国不利，却让他国受益，为此美国将重启谈判，寻求一份对美国公平的协议。前总统奥巴马随即在一份声明中批评说，美国“加入了少数拒绝未来的国家行列”；欧盟委员会主席容克表示如果特朗普真要退出《巴黎协定》，挺身和他抗衡是“欧洲的义务”。特朗普此举是对前任总统外交业绩的全盘否定，凸显美国内政民粹化的蔓延趋势。作为全球唯一超级大国的美国，此举可能会使全球气候治理多年积攒的成果付诸东流。

气候问题是当今国际政治领域的焦点

在全球治理趋热的今天，气候问题是其核心议题之一。根据《联合国气候变化框架公约》中的定义，气候变化是指“经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变”。气候问题本身是科学和社会问题，今天却成为国际政治的热点问题，其演化的基本逻辑为：人类社会特别是工业化之后的活动导致了全球气候变暖，全球气候变暖的负面影响又涉及自然界和人类社会的诸多方面，最终威胁全人类生存和发展。全球重大非传统安全问题需要全球共治，但全球气候治理涉及各国的碳排放减排额度及其紧密联系的经济发展空间，因此各国围绕气候问题展开激烈博弈。

国际社会对气候变化的认识一度存在质疑，但目前在全球范围内达成了基本共识。联合国政府间气候变化专门委员会在科学检测的基础上，以大量的科学数据为依据得出了官方结论：气候变暖是全球范围的基本趋势，它在空间的分布上可能并不均衡，在时间的变化上也会出现波动，但总的趋势是确定的，即气候变暖和反常气候现象增加是气候变化的两个基本趋势。全球气候变化问题主要由人为因素造成，而放任这种情况恶化，将可能对全球生态系统和人类健康等产生不可逆的不利影响。

《巴黎协定》：全球气候治理的最新成果

气候变化是人类共同面临的威胁。由于气候问题的全球性，任何主权国家或国际组织都无法独立应对气候危机。国际社会已经出台了一系列气候问题协议、规章、制度。现行气候治理的国际制度的基础是《联合国气候变化框架公约》《联合国气候变化框架公约京都议定书》和《联合国气候变化框架公约巴黎协定》，公约及后续协定确立的共同但有区别的责任的原则，反映了各国经济发展水平、历史责任，凝聚了国际社会共识，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，具有权威性、普遍性、全面性。特别是《京都议定书》，它是全球唯一从法律上要求各国减排的全面条约。美国多年来一直拒绝加入，而日本、加拿大与俄罗斯一度退出《京都议定书》。

2015年12月，《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方在巴黎气候变化大会上达成《巴黎协定》。这是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议。按规定，《巴黎协定》将在至少55个《联合国气候变化框架公约》缔约方交存批准、接受、核准或加入文书之日后第30天起生效。《巴黎协定》是迄今最复杂、最敏感也是最全面的气候谈判结果，它在如此短的时间里得以生效，体现了世界各国面对气候变化采取全球行动的坚定决心。随后，欧洲议会和欧洲理事会批准通过了这一协定。2016年9月3日，中国全国人大常委会批准中国加入《巴黎气候变化协定》。

美国在全球气候治理问题上进退失据

美国对全球气候问题一度“敬而远之”。2001年，时任美国总统小布什以影响经济发展为由，拒绝在《京都议定书》上签字。当年美国是全球第一碳排放大国，小布什坚决反对对美国的碳排放权进行限制。奥巴马政府上台后，立即着手制定并立即启动了应对气候变化的国家发展战略。2009年2月12日，美国国家情报总监丹尼斯·布莱尔向国会发表年度安全威胁评估报告称，包括全球变暖以及世界范围内的食物、水源和能源短缺等不断增强的威胁深刻影响到美国的国家安全。

在气候问题上的合作是具有竞合特征的中美关系多年来的一大亮点。2009年，奥巴马新政府调整美国的外交政策，希望与中国在清洁能源和应对气候变化等领域继续加强合作。2009年7月，中美举行首轮战略和经济对话，草签了《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》。2014年11月12日，中美双方共同发表了《中美气候变化联合声明》。根据声明，美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%~28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%；中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。双边声明为两个最大经济体之间的贸易、投资提出了新的课题和机会。低碳发展、绿色发展，有可能成为中美经贸关系的新主题、新概念、新线索和新亮点。

特朗普宣布美国退出《巴黎协定》后，在未来涉及全球气候谈判时各国的国家利益至上主义将会有所抬头。当前，美国每年温室气体排放量居全球第二，而中国总排放量位居第一，为此中国在全球气候治理体系中的核心作用将会进一步强化。而作为美国传统盟友的欧盟，一度作为全球气候变化应对最为积极的推动者，对美国的背信弃义十分愤慨，为此在之前的七国集团峰会上争吵不休。应该看到，尽管美国在气候问题上的单边主义行为尚未在国际社会发生耦合反应，但是美国是二战后国际治理体系的主导者，其破坏全球气候治理体系的负面影响不可小觑，远远高于其他诸多国家甚至国家集团的合力，全球气候治理体系残缺的局面有可能长期存在，中国和欧盟今后将会任重而道远。

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