公益诉讼检察：凝聚共识，打造社会治理共同体

中国共产党的历史是接续创新的历史。在习近平法治思想指引下，作为中国特色社会主义检察制度的伟大创新，公益诉讼检察在新时代全面依法治国的背景下应运而生，成为法治轨道上助推国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也成为世人瞩目的解决“公地悲剧”世界难题和公益司法保护的中国智慧和中国方案。

 这项工作，是党运用法治方式领导和治理国家的重要体现。正如党的十九届六中全会指出的，在全面依法治国上，中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强。

 “四大检察”中，与具有深厚历史底蕴的刑事检察职能不同，相比中国共产党百年苦难辉煌和人民检察制度90年风雨历程，公益诉讼检察更像是一个稚嫩的孩童。这项新制度顺应时代要求、呼应人民期盼，经过几年不断探索和发展，已经成为人民群众美好生活的忠实守护者，民之所向，光之所及。 

新制度，为人民美好生活而立 

放眼世界，公益诉讼起源最早可追溯于古罗马时期授权市民代表社会集体进行的起诉。我国的公益诉讼制度可追溯至新民主主义革命时期。1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年的《晋冀鲁边区高等法院组织条例》，都有关于检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与民事诉讼的规定。而公益诉讼真正进入我国大众视野，则是在20世纪90年代。　

关于公益诉讼，有两个重要的事件不得不提。1996年，福建省公民邱建东因打电话被多收0.6元钱而将电信局告上法庭，揭开了我国公益诉讼实践的序幕。另一件则是1997年河南省南阳市某县检察院办理的国有资产流失案，该县检察院以原告身份向法院提起诉讼，将低价转让国有资产的某镇工商所告上了法庭。

从历史的观点看，这些被视为改革开放后公益诉讼的开山之作，不仅开启了“准公益诉讼”模式的司法探索，也为日后检察机关作为公益诉讼主体力量的崛起埋下了伏笔。

其后，全国检察机关提起类似的民事公益诉讼达200多起。但是由于缺乏法律明确依据，检察机关提起的公益诉讼被叫停了。

新时代呼唤和孕育着实践和制度的创新。如何解决经济快速发展中不可避免的社会治理难题？检察公益诉讼作为一个全新的解决方案，党中央一系列重大决策接踵而至——

2014年10月

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作很快展开。

2017年6月27日

全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。

2017年9月11日

第二十二届国际检察官联合会年会在北京召开，会议主题正是“为公益服务的检察”。习近平总书记在贺信中指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。此时，经历了两年试点之后，检察公益诉讼在全国范围内全面铺开。

2018年4月

新制定的英烈保护法专门增加检察机关就侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉提起公益诉讼的条款。同年10月26日，全国人大常委会修订人民检察院组织法，明确公益诉讼作为检察机关的职权之一。

2019年1月

最高人民检察院迎来内设机构重塑性变革。在重新设置的十个检察业务厅中，第八检察厅的设置过程较为特殊。“在2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。最高检于2018年8月成立公益诉讼检察厅筹备组，并在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅，作为承担公益诉讼检察职能的专门机构。”第八检察厅厅长胡卫列说。

 

法律制度逐渐完善，机构设置也已到位。今年，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》），首次以“中共中央文件”的形式明确检察机关是“保障国家法律统一正确实施的司法机关”“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。面对公共利益屡遭侵犯而又难以得到司法救济的现状，检察机关以“国家队”的身份登场。

助推国家治理体系和

治理能力现代化，

公益诉讼的价值追求 

检察公益诉讼是由党中央和习近平总书记亲自决策、部署和推进的。这项在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生的制度，既是国家治理体系的重要组成部分，又是重要保障，可以说是“中国司法制度一大创举”。

行政公益诉讼是最能彰显制度价值的案件类型，办案环节中，设置了具有鲜明监督属性的诉前程序，以检察建议的方式督促行政机关自我纠错、依法履职，确立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的目标追求，充分发挥其独特程序价值。

“这就要求检察机关办理公益诉讼案件不能就案办案，而要着眼于促进国家和社会治理，在办案过程中深刻分析公益受损原因，对症下药、标本兼治、巩固成效，努力做到办理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”胡卫列告诉记者，检察机关要通过办案督促行政机关等主体更好地履行法定职责，激活现有公益保护机制，形成公益保护合力，推动治理体系进一步完善。

实践中，行政机关高度重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改，双方在保护公益方面的共识、合力不断增强。2020年，检察机关发出诉前检察建议11.8万件，行政机关整改回复率99.4%，更多问题诉前即获解决。

对于跨地域难啃的“硬骨头”，最高检带头办案，“万峰湖专案”就是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，由最高检副检察长张雪樵担任专案组组长，四级检察机关一体化办案。经过一年的多方协作治理，一湖碧水涌天外的美景再次呈现。

“公益诉讼是推进依法行政的良药。”时任广西壮族自治区崇左市市长的何良军认为，公益诉讼检察是以司法手段保护公益、促进国家治理的一项重要制度安排，能够帮助解决仅凭单个或部分行政机关难以推进和落实的公益保护难题，推动完善制度、堵塞漏洞、消除隐患。

在相当长一段时期内，公益诉讼的第一重点是生态环境。今年3月8日，最高检发布了2020年全国检察机关主要办案数据。“这些绝对或相对的上升和下降值，不只是简单的增减，更有公民法治观念进步的深意。”全国人大代表谢资清注意到，公益诉讼检察在生态环境和资源保护领域立案83744件，占比最高，为55.4%。“这说明检察机关服务生态文明建设，把环境保护放在了很重要的位置，也取得了很好成效。”她说。

实践中，远不止生态环境。以2020年为例，这一年，全国检察机关通过公益诉讼检察，督促收回土地使用权出让金49.3亿元；督促查处、收回销售、流通中的假冒伪劣食品37.8万千克，假药和走私药品456.5千克等。

聚焦与人民群众息息相关的身边事，最高检接连部署一系列公益诉讼专项监督活动。继“保障千家万户舌尖上的安全”“携手清四乱、保护母亲河”“守护海洋”“公益诉讼守护美好生活”等专项监督活动之后，今年，最高检决定自2021年8月1日至2022年7月31日，在全国检察机关部署开展为期一年的“为民办实事　破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动，明确提出妥善解决一批公益保护“老大难”问题、推动补足一批社会治理短板和制度漏洞等目标，各地检察机关列出为民办实事清单，正逐项完成。

行走在“无人区”勇于探索“新大陆”　　

沿着旧地图永远找不到新大陆。中国共产党自诞生的那刻起就与“新”结合在一起。在自身理论和实践上不断创新，带给整个国家整个民族“新意”，带来了生机与希望。　　

如果说检察公益诉讼已经是一项全新的制度，那“等”外领域探索更如同行走在无人区，无先例可循。

两年前，党的十九届四中全会提出了“拓展公益诉讼案件范围”的要求。最高检将“等”外领域探索原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调不仅要把法律明确赋权领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。

两年来，为贯彻落实这一要求，检察机关在公益诉讼办案实践中积极探索、稳妥推进案件范围拓展，办理了一批包括安全生产、公共卫生、网络侵害、文物和文化遗产保护、特殊群体权益保障等领域公益损害案件，各地检察机关纷纷作出有益尝试。

“这几年来最大的感触就是要有创新的思路和想法，不能身子已经过河，脑子还在河对岸，创新思维要贯穿公益诉讼工作全过程。”青海省检察院第七检察部主任刘建志说。

今年2月，青海省检察院接到群众和相关部门反映，现役军人、残疾人等特殊群体持有效证件免费乘坐市内公共汽车的优待政策在西宁市公交系统没有落实到位，还停留在“纸面优待”。青海省检察院以行政公益诉讼对此立案，检察机关走访多家单位，与各方合力推动优待政策落地落实。

自今年4月1日起，在西宁市，现役军人持有效证件可免费乘坐市区公交车了。残疾人免费乘坐西宁市内公交车惠残政策也从今年5月14日起开始正式落地实施。

参与案件办理的刘建志告诉记者，办案过程中，也曾听到质疑的声音，“残疾人乘坐公交车，和检察院有啥关系？”刘建志认为，检察公益诉讼就是先有实践，再总结成理论指导实践。青海省残联维权部部长李华说，他是残疾人免费乘车地方立法的直接参与者，这项工作的完全落地，就是双赢多赢共赢。

办案是对疑问最好的解答。2020年7月，重庆市检察院第五分院办理了一起监督履行赡养扶助义务民事公益诉讼案，让年迈老人老有所养。“既有利于及时保障老年人的合法权益，又能避免因父母作为原告而使家庭关系无法修复，以个案办理实现较大范围的警示教育效果，有利于弘扬社会主义核心价值观。”该院副检察长李存国说。

2020年，全国检察机关对群众反映强烈的新领域公益损害问题立案2.7万件，是2019年的3.4倍。公益诉讼检察的“等”外领域探索，经受住了实践的检验，一些领域的探索已经在法律层面落地实施。比如已经开始施行的军人地位和权益保障法、安全生产法和个人信息保护法，都专门设立了公益诉讼条款。

目前，全国各省级人大常委会已经出台的加强公益诉讼检察工作的决定中，都根据地方经济社会发展状况和公益侵害的突出问题，对法律规定的“等”外情况作了细化，为地方检察机关拓展案件范围提供了依据。 

越依靠群众越充满机遇和希望　　

行程万里，人民至上，民心是最大的政治。

党的十九届六中全会强调，全党必须永远保持同人民群众的血肉联系，践行以人民为中心的发展思想，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，团结带领全国各族人民不断为美好生活而奋斗。

纵观中国历史，“得民心者得天下，失民心者失天下”是一个铁律。基于这样清醒的认识，中国共产党百年来始终把全心全意为人民服务作为党的根本宗旨，把“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”作为重要的领导方法和工作方法，检察工作也从未脱离这个主线。

公益是国家利益和社会公共利益的简称，是所有社会成员共同享有的一种社会福祉和利益，人们享有的共同利益必须人人用实际行动予以保护，仅仅靠检察机关，能做的远远不够。行政机关、广大人民群众，都是检察机关可以依靠的，共同保护公益的强大力量。工作开展过程中，行政机关与检察机关联系密切，但是，如何引导更广泛的人民群众参与进来？

公益诉讼工作开展初期，线索发现难是一大问题。广辟公益诉讼案源渠道，是获取公益诉讼案件线索必须首先解决的问题。

2018年9月4日，内蒙古自治区包头市石拐区第一批公益诉讼志愿者正式上岗。石拐区检察院从区基层人大代表、群众中聘任22名公益诉讼志愿者，建立志愿者微信群提供案件线索，发动群众力量让公益诉讼走进“千家万户”。

“接过聘书，就肩负了一份责任，更意味着我正式成为保护公共利益的一名志愿者。”石拐区志愿者王二云说。

同样，陕西省宝鸡市眉县金渠镇范家寨村村民对公益诉讼的概念体会更深。通村公路旁的通讯电缆杆被风吹断，非常危险，公益诉讼志愿者及时反映情况，检察机关在调查取证后向相关部门提出检察建议，断杆被及时更换，安全隐患得以消除。

宝鸡有12个县区，呈现“六山一水三分田”的格局，有13支公益诉讼志愿服务队伍和1500名志愿者活跃在这片土地上。据该院公益诉讼部门检察官介绍，志愿服务队伍注重在边远山区、三省交界和交通不便、人迹罕至的乡镇、村庄选取队员，实现了志愿服务全覆盖。

检察官告诉记者，工作中感受最深的体会就是：公益诉讼工作的基础在群众中，发展潜力在群众中，创新源泉在群众中，越是依靠了群众，就越充满发展的机遇和希望。　　

永葆热情广阔舞台大有可为　　

群众的广泛参与赋予了检察公益诉讼更加旺盛的生命力。但是作为一个新生事物，无论是理念、理论层面，还是实践、实务层面，仍面临很多困难和挑战。检察机关要肩负起这一时代使命，建设一支高素质的检察公益诉讼队伍是实现这一目标的基本前提。

“我们是什么样，公益诉讼检察就是什么样。”在第八检察厅的一次党日活动中，胡卫列的一席话让人感受到了检察官肩负的职责和使命。

投身公益诉讼检察事业，需要极大的热情，也需要极强的专业精神。湖北省检察院第八检察部主任、三级高级检察官王朝阳，他的生命定格在了他热爱的公益诉讼检察事业上。“他契合了公益诉讼这项崭新的事业所应有的内在精神品质。有理想，有高度，有情怀，有真诚的爱心，有法治的坚守，还有超前的眼光、宽阔的视野……”他的精神感染着身边的每一个人，也成为激励和感召公益诉讼检察人的一面旗帜。

不断提升自我，是为了更好地出发。从试点迄今，在党中央的坚强领导和社会各界大力支持下，检察机关公益诉讼工作快速发展，成果丰硕，为世界提供了最大规模的公益诉讼实践中国样本。近三年来，全国检察机关每年办案数量已经稳定在10万件以上，2020年首次突破15万件。

今年7月1日，千呼万唤始出来的《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《规则》）开始正式施行。《规则》系统总结、提炼了公益诉讼检察实践经验，明确并细化办理公益诉讼案件的具体程序，为检察机关办案提供了统一的规范依据。

公益诉讼检察工作既有广阔舞台，也面临更大挑战。《规则》解决了一部分难题，更多问题还需要在实践中摸索。比如，食品药品安全领域惩罚性赔偿制度，实践中和理论上还存在分歧；安全生产、个人信息保护领域诉讼请求如何确定等。始终行进在无人区，迈出的每一步都具有探索性。

胡卫列表示，公益诉讼是具有主动性的检察职能，要把法律监督机关和公共利益代表两种身份融合好，把担当意识和司法理性结合起来，既担当作为，又恪守边界，处理好各方主体特别是与行政机关在维护公共利益中的关系，形成监督制约的良性关系。

“在两个一百年交汇的历史时期，人民群众的需求发生了变化，不变的是检察机关法律监督职能，《意见》对我们提出了明确要求。检察机关是为大局服务的，这也是判定工作重点的标准。公共利益归根结底是人民的利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，从政治上看，其实也是一项党的民心工程。办好每一起案件，就是厚植党的执政基础。”对于下一步工作，胡卫列表示，一方面要巩固办案成果，稳数量、提质效，另一方面，也要通过办案获得更广泛的社会认同，更加充分地彰显制度效能。同时，通过指导性案例、检答网等及时回应实践中的问题，推动完善相关的司法解释，推动更多单行法中写入公益诉讼条款，研究论证公益诉讼单独立法，深化理论研究。

公益诉讼检察不是冰冷的法律制度，而是关联着新时代人民群众美好生活需要的鲜活检察实践，连接着人民群众的物质和精神需要，能够触动人内心温暖柔软的地方。未来，检察机关将继续守护绿水青山、维护舌尖上的安全、继续深化文物保护等领域探索，也关注人脸识别、个人信息保护等领域的痛点难点问题，让人民群众有美好生活环境的同时，拥有更加富足的精神家园。

曾经，国家兴亡，匹夫有责；而今，民族复兴，担当有我。凝聚公益保护共识，打造社会治理共同体，每个人都是新时代的“剧中人”，公益诉讼检察将为人民美好生活，奉献应有的光和热。

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