卢春龙 | 新中国70年社会治理之回顾与新时代展望

卢春龙   1976年生，现为中国政法大学教务处处长，政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事政治文化、社会阶层与治理理论研究。入选北京市中青年社科理论人才“百人工程”、教育部新世纪优秀人才支持计划；获得北京市哲学社会科学优秀成果奖、宝钢优秀教师奖、国家级教学成果一等奖和北京市级教学成果一等奖。在《政治学研究》《世界经济与政治》《学习与探索》等CSSCI来源期刊发表论文50余篇，其中多篇被《新华文摘》、人大复印报刊资料等转载；在国际SSCI学术期刊发表论文8篇。在本刊发表的论文有：《政治文化研究的多元历史传统:一个方法论的分析》（2014年第4期）、《政治传播与政治信任的关系——以中国农民的政治信任为考察对象》（2015年第12期）、《新兴中产阶层的政治参与现状》（2017年第3期）、《新中国70年社会治理之回顾与新时代展望》（2019年第10期）。

摘   要：中国的社会治理经过70年实践探索取得了显著成效，社会治理体制改革持续深入，社会治理方式不断变革，为促进社会建设、保障民生作出了积极贡献。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理创新,在治理体制、治理理念等方面提出了一系列新论断新要求,并进行了全面系统的部署，从而推进了社会治理进程不断深化，开创了新时代国家治理新格局。基于中国发展现实和时代发展需要，新时代的社会治理实践应从构建协作共治、共享治理、法治治理、智能治理、安全治理、专业治理、以德治理的新格局等七个维度展开。

关键词：新中国70年；国家治理；社会治理改革；新时代社会治理；变迁脉络

新中国成立70年来，随着我国政治经济体制改革的日益深化，社会经济结构与社会建设也发生了深刻变化。70年的社会变迁终于指向了新时代的社会治理。在党的十九大报告中，习近平总书记关于新时代社会治理提出了很多新理念新思路新方向，这为当前的社会治理变革提供了新的遵循。本文对新中国70年的社会治理过程进行了系统梳理，并在此基础之上，重点讨论与分析党的十八大以来中国社会治理在体制机制、理念与措施等方面的新变化，进而展望我国社会治理的发展前景。

 一中国社会治理70年之变迁脉络

新中国成立70年来，我国社会治理的脉络大致可以划分为政府管制、社会管控、社会管理、社会治理四个大的阶段。

1.政府管制阶段（1949—1978年）

从1949年新中国成立至1978年，我国社会的主要矛盾以阶级斗争为纲，政权建设与政治建设压倒了一切。从社会治理的角度来讲，在这一时期的社会建设领域中，国家与社会高度重合，具有非常显著的“国家—社会”一体化特征。换而言之，在这个阶段没有对国家与社会进行有效区分，国家通过单位这样一种高效的载体，将权力管理的触角延伸到社会各个领域。

在1949—1978年这样一个特殊阶段里，单位作为联系个人和国家的触角，扮演了非常重要的社会角色。几乎所有的城市居民都被分配到各种类型的工作单位之中，他们依靠单位获得工资、住房、食品、教育、医疗等几乎所有的生活必需品和社会福利。一般说来，我国城市地区主要有党政机关、事业单位、国有企业、集体企业等四种类型的单位。党政机关包括中国共产党的各级组织、部门、机关和各级政府所属的部门、机关。事业单位则是指国家出于社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产兴办的、主要以教育、科研、医疗、文化、出版、广播和娱乐为主要职能的机构。事实上，在这一阶段事业单位几乎提供了绝大多数的社会基本公共服务，涵盖了科教文卫等诸多领域的基础性公共福利。同时，国家根据事业单位自身属性和是否具备营利能力进行综合评估，进而决定给予比例不同的财政拨款用以支持此类承担公共事业的单位的正常运转。国有企业主要指那些所有权属于国家的、在生产和服务领域创造利润的企业。与此同时，集体企业既不属于中央政府所有，也不受中央政府的直接管理，而是由其所在地区的地方政府进行管理并在经济上给予资助。

 从社会建设的角度考察，这一阶段的单位不仅要实现生产和管理任务，而且要承担重要的社会责任，包括为单位成员提供住房、教育和社会福利等。在城市，如果一个人不属于任何一个单位的话，那他/她必须接受所在辖区街道办事处的管理；但是那些没有单位的社会群体，他们不仅缺乏和社会进行有效互动的载体，而且住房、食品和其他的社会服务几乎不可能通过市场的方式来获得，这使得他们在生存方面面临很大的困境。在农村，政府根据农民的居住地范围将其划分到不同的人民公社，并且通过在公社中付出劳动，获得相应的口粮。人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，也是我国社会主义政权在农村的重要延伸。尽管人民公社在20世纪60年代以后功能逐渐衰退，但是它的基本职能一直都在发挥。

对于人口流动，国家基本采取了控制措施，尤其是农村人口向城市流动。1956年12月30日国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，明确规定工厂、矿山不应私自招用农村剩余劳动力。1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律制度的形式明确规定“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。也正是基于上述两项制度性安排，国家实现了对人口流动的有效控制，并把全体社会成员分为农村居民和城市居民两大类，从而使二元户籍制度正式确立。

 综上所述，以单位为载体进行的社会管理使中国形成了一个高度依赖单位的社会。通过单位这一制度形式，国家限制了社会居民的职业流动和职业升迁；而严格的户籍制度和非常有限的人口流动，使得国家能够对社会实现深度介入，从而进行有效的管制。

 2.社会管控阶段（1978—2001年）

 1978年十一届三中全会实现了“以经济建设为中心”的工作重心转移，并提出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。我国的改革开放由此启动，并逐步深化。

首先，这一时期，国家对社会的管理出现了重大转变，其重要表现就是国家逐渐承认民营经济的合法性，并且采取措施鼓励其发展。改革开放以来，民营经济的发展经历了三个主要阶段：第一阶段（1978—1983年）以官方承认个体经济的合法性为标志；第二阶段（1984—1991年）以民营企业的兴起为标志；第三阶段开始于1992年初邓小平同志的“南方谈话”。在这次著名的谈话中，邓小平呼吁中国经济继续深化改革，并指出社会主义也可以发展市场经济。随后，在1992年10月召开的党的第十四次代表大会上明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。在此背景下，政府采取了一系列有效措施促进民营经济发展。

其次，工作单位对社会居民的影响力不断减弱。改革开放从根本上打破了1976年以前国家主导的分配模式，城市居民不仅可以依靠单位来谋生，还可以通过市场这一新的资源配置方式来获取各种生活资源。另外，政府从20世纪80年代开始进行行政体制改革，试图重建国家行政管理体制，使其能够适应市场经济的发展，并且缩减国家参与经济活动的范围。到1998年，国务院取消了大多数的工业部委，并将其转变成企业、行业协会或宏观管理机构。政府对经济生活的管理逐步从微观走向宏观，从直接走向间接。同时，政府逐步推行事业单位综合改革，把其中大多数与国家行政机构的级别和待遇脱钩，改制成为企业实体。改革之后，政府只对少数的事业单位进行全额拨款，大多数的事业单位都转变为经济上独立核算的企业实体，其员工也不再享有国家机构工作人员的待遇，而主要通过市场分配的方式获取资源。

 改革开放带来的社会转型，使得单位的作用逐步衰落，社会经济结构开始发生分化，社会逐渐从国家体制中相对独立出来，国家对社会建设的方式进入社会管控阶段。

 3.社会管理阶段（2002—2012年）

这一阶段中共中央首次提出社会管理的议题，把其作为顶层设计的重大任务加以部署，特别是在党的十六届四中全会上首次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。至此，中国的社会建设进入了社会管理阶段。

进入21世纪以来，随着改革开放进一步深化，市场日益在资源配置中起决定性作用，社会的独立性也日益增强，中国逐渐从一个没有阶层差异的社会转变为一个阶层差异日益明显的社会，学界对中国社会分层问题进行了深入研究。例如，陆学艺和他的研究团队就将中国社会群体划分为国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业、服务业员工、产业工人、农业劳动者、城乡无业（失业）、半失业者等十大阶层。

 面对社会的深刻变化，国家提出了和谐社会理论。党的十六届六中全会明确提出构建社会主义和谐社会的指导思想，强调按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路。其中，关于完善社会管理方面则重点提到了社会协同、公众参与这两个概念。所谓社会协同，就是承认社会的独立性地位，并使之在社会管理中发挥更大的作用，与政府形成协同管理的局面。同时，提倡公众参与也是一个很重要的进步。公众参与的领域主要包括三个方面：一是立法层面的公众参与，强调公众参与立法的诉求与作用；二是公共决策层面的公众参与，强调公众参与公共政策的制定过程；三是公共治理层面的公众参与，强调公众参与基层公共事务的管理过程。这一系列政策的转变标志着国家对社会建设从社会管控转向社会管理。

 4.社会治理阶段（2012年至今）

党的十八大以来，真正现代意义上的社会治理得以确立和发展。党的十八大报告指出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。这是党的历史上第一次鲜明地提出 “构建中国特色社会主义社会管理体系”的重要战略思想。

 2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，并提出“加快形成科学有效的社会治理体制”的任务。至此，社会治理取代了社会管理，成为社会建设的新要求。

十八届三中全会把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，确定了创新社会治理体制的任务，具有很强的战略指导性和问题针对性，也为党在推进全面深化改革的过程中继续探索国家治理体系和治理能力现代化、探索中国特色社会主义社会建设确定了新的目标。在 “五大发展理念”指导下，十八届五中全会进一步提出“推进社会治理精细化”的要求。 

从社会管理到社会治理，虽然只有一个字的区别，但实质内涵却发生了根本的变化。在治理观念上，实现了由传统国家管理理念向现代国家治理理念的转变；在治理主体上，实现了由政府单一主体向多元主体的转变；在治理过程上，实现了由单向度的自上而下向多向度的协商与合作的转变；在治理内容上，实现了由政府管理向政府与社会、公民合作共治的转变。从政府的角度来说，政府需要从管不好和不该管的领域中退出，建设服务型政府，更好地对公众的需求进行及时有效的回应，并对社会进行积极引导和有限度的干预。

 二、党的十八大以来中国社会治理改革之特点

对党的十八大以来我国社会治理改革进行回顾，我们可以概括出以下五个方面的特点。

1.以党的领导为核心，以社会组织为平台，全力推动多元主体协作共治

在社会治理的顶层规划和具体实践中，首先要明确党在社会治理中的领导地位，党的领导是中国社会治理体系和治理能力现代化的组织保障。改革开放40年的成功实践充分表明，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是改革开放取得巨大成就的关键所在，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保证，必须坚持党对一切工作的领导。

  “共治”是党的十八大以后提出来的理念，在党的十九大报告里习近平总书记提出要打造共建共治共享的社会治理格局。在治理情境上，合作共治特别强调党在社会治理中的领导地位，强调其在实现中国社会治理体系与治理能力现代化过程中的组织保障作用；在治理理念上，强调坚持党的领导的同时，积极发挥社会组织的作用，共同推动政府与社会组织的合作共治。关于国家与社会的关系一直是政治学研究的重要议题。由于全世界各个国家的情况有很大区别，国家与社会的关系也有很大差别，因此用理论模型把不同的国家与社会关系进行区分会得出不同的结论。例如，以美国为代表的国家，强调社会与政府之间的一种对抗意识，因为美国学者看到了美国的社会组织力量非常强大，从而凸显了国家与社会之间的分野与对立。

在中国，由于文化传统的影响，一直强调国家与社会之间的合作。尽管这种合作十分有限，特别是在几千年封建王朝的统治之下，国家与社会之间更多呈现出的是不对等关系，即所有人必须服从封建王权专制统治，社会与中央王权之间的关系完全不对等。但不管这一关系如何不对等和不平衡，中国传统儒家文化依然强调国家与社会之间的合作，并采取“家国同构”的理念来解释封建王权的运行逻辑，借此强调两者之间是和谐统一的关系。

今天，人民主权和以人民为中心的理念已经成为社会的共识，国家与社会之间的关系有了明显的平等色彩，但这种平等关系的建构也不能走向美国所强调的国家与社会之间的对抗。因此，倡导国家与社会之间的合作共治关系具有非常重要的现实意义。正是基于这种东西方明显差异，有学者将中国的国家与社会关系用一种新的政治学理论来进行概括，即社团主义理论。我国存在各种类型的社会组织，它们的组织文化、人员构成、运行方式与国外的非政府组织（NGO）有着很大的区别。因此，提出以党的领导为核心，以依法自治为重点，通过向社会组织授权、给予它们活动空间与资源，让它们参与到社会治理的过程之中，并通过它们来调节不同社会成员之间的关系、汇集并代表全体社会成员的利益、有效推进社会公众的民主参与，最终达到有序化、统一化的社会利益表达和治理机制。同时，这些社会组织也可以把分散的个体整合为一个整体，把有限的个体力量变为强大的集体合力，从而实现有效、有序的合作共治，最终达到1+1>2的效果。

2.以人民为中心，提高人民的生活幸福感，重点是保障与改善民生

党的十八大以来，中央政府和各级地方政府坚持以人民为中心这一基本立场贯彻执行各项政策，强调以人民对幸福美好生活的追求为出发点，着力保障和改善民生，通过改善民生增强人民的获得感与幸福感、实现社会的和谐与稳定。什么样的因素推动了这一国家战略的重大转型？笔者认为，改革开放40年来，我国经济社会发展取得了巨大成就，人均GDP已经达到中等发达国家的水平，但这也意味着我国开始面临中等收入陷阱，贫富分化、环境恶化等社会问题将日益尖锐。

也有学者质疑，为什么改革开放初期不重视民生问题。这是因为当时中国的经济总量不够大，并存在着资源的有限性、稀缺性与优先保障发展的悖论，即国家面临保障民生和经济发展如何平衡的难题。在这样的背景下，国家选择了优先经济发展的战略。但不得不承认，过度重视经济发展确实产生了诸多社会问题，尤其是部分民众的获得感比较低下。所以习近平总书记特别强调人民的获得感，尤其对一些低收入群体，政府需要采取相应的保障措施，通过精准的脱贫政策扶持弱势群体，提高贫困人口的收入水平，使得他们能够共享发展的红利。从这个角度来说，对低收入群体和贫困群体的生活进行有效的社会保障和一定的福利救济，提升其获得感和满足感，是顺利跨越中等收入陷阱的基础保障。

3.以公平正义为原则，以公共服务为载体，做好源头治理

治标先治本，要想有一流的社会治理，就得从源头开始，可以说，源头治理是高质量社会治理的长远保障。改革开放以来，由于社会快速的发展与转型，已经逐步积累了诸多深层次的社会矛盾，如何从源头上化解这些矛盾？如何做好源头治理？答案就在于提升社会的整体福利，进而促进社会不同群体之间的公平与平等，从而为社会的和谐与稳定打下坚实基础。为此，党的十八大以来，政府通过全面深化改革采取一系列措施提升整个社会的公共服务水平，如发展教育公平制度建设、现代医疗卫生制度、统一的城乡居民基本医疗保险制度、城乡居民基本养老保险制度、城乡公共文化服务，等等。这一系列社会公共服务的工程与项目，有力地推动了城乡之间、不同区域之间、不同社会群体之间的公平与福利，从源头上化解了部分比较尖锐的社会矛盾，为实现高质量的社会治理提供了源头保障。

4.以基层为重心，加强城乡社区治理，社会治理重心向基层下移

党的十八大之后，我国的社会治理日益呈现重心向基层倾斜的改革趋势。城乡社区是社会治理的最基本单位，也是整个社会治理体系中最末端的部分。改革开放以来的一个重要趋势就是做实、做强、做好城乡社区治理，具体表现在四个方面：其一，加强城乡社区的民主化管理，让城乡社区居民成为社区治理的主人。根据《村民委员会组织法》与《城市居民委员会组织法》，城乡基层社区委员会是城乡社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，应该遵守“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基本性原则。社区需要进行民主治理，其有效治理有赖于个体的积极参与，而且国家也鼓励城乡居民参与到治理进程之中。其二，加强城乡社区的网格化管理，提高社区的公共安全水平。改革开放以来，人口流动日益增加，这体现在城乡之间的人口流动，不同地区、不同城市之间的人口流动，乃至同一城市内部的人口流动上。人口流动的增加、商品房小区的兴起和单位制社区的衰落，导致社区的异质性程度大大提高，传统的那种单一的、高度同质化的单位制社区逐步消失，这就对社区的公共安全治理带来了很大的挑战。于是，通过网格化的安全管理提供安全的公共社区环境，就成为当前社区建设的紧迫任务。其三，改革开放以前，社会服务的众多功能都是由单位提供，但是改革开放以后，单位的作用日渐衰落，已经不能再承担以往的服务功能，这就要求城乡基层社区替代过去的“单位”来承担一些基础性的社会服务。同时，随着城乡居民日常生活和社区服务的高度黏合，日益需要社区进行精细化管理，从而有效保障更好的基本社会服务，创新城乡居民全面服务管理新模式。其四，一些经济发达省份（如上海、浙江、广东等）经过积极探索，无论是城市还是农村都形成了具有地方特色的社会治理模式。特别是浙江诸暨市在20世纪60年代探索的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、就地化解”的“枫桥经验”，经过50余年的发展在新时代焕发出了新活力，其积极倡导坚持党建引领、坚持人民主体、坚持“三治融合”、坚持“四防并举”、坚持共建共享的社会治理理念，在主体层面打造共建共治共享的多元主体结构，在过程层面突出基层治理的参与性、协商性与合作性，可以说是基层社区治理的新模式、新路径。

5.以体制机制创新为突破口，从制度建设上实现社会治理体系的现代化

习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，这也从侧面说明社会治理体制机制创新被提到了更加突出的位置。党的十九大报告中提出要加快社会治理体制方面的创新与改革，在探索中逐步确立并致力完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。具体而言，社会治理过程中党委领导是组织保障，政府负责是强调政府起领导性作用，不再仅仅从管理者的角度来看待社会，而是致力于如何更好地服务于社会。社会协同则强调社会组织要在社会治理过程中间扮演重要的角色。公众参与则强调政府决策过程需要有公众的参与，公众参与越及时、越广泛，对政策的执行就越会产生积极的作用。最后，坚持法治、依法治理也是必要的制度安排和治理合法性的机制保障。

三、新时代的社会治理之展望

新时代社会治理如何推进？未来的社会治理将会呈现出怎样的面貌？本文将从以下七个维度进行展望。

1.科学配置社会治理各主体的治权，构建协作共治的新格局

新时代的社会治理必须科学规划治理权限边界并形成制度规则，使之既有刚性的规范约束、又有软性的社会缓冲体系。一方面需要进一步明确政府主导和社会参与具体分工的共治模式，充分调动党委领导、政府负责在社会治理中发挥主导性作用，但对于社会参与的界限、边界和范围则需要进一步明确，这应该下一步通过法律法规和学术探讨来达成共识。另一方面，从实用主义考量，构建政府与社会协作平台，通过多元主体的参与、协商、协作，使得治理手段更加柔性化，从而激发效率、法治和共赢等积极要素，进一步释放社会治理的有效活力。例如，当前政府购买公共服务时所广泛采取的政府和社会资本合作模式（Public—Private—Partnership，简称PPP模式），就是国家与社会合营模式的一种有益尝试，它在本质上创造了政府与社会资本之间的协作平台。财政部公开数据显示，截至2018年7月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。

当然，社会组织在协作共治中需要获得制度上的合法性认可、活动资源与空间，从而承接国家逐步退出的社会建设空间，有效实现服务社会的能力增长。这在本质上需要党委、政府立足中国国情，自上而下地进行科学的社会治理制度设计，重视责任与义务的规范配置，促使社会治理的各个参与主体依照制度规范行使权力。同时，进一步明确社会组织在共同治理中所扮演的角色以及承担的功能，采取相应的措施保障它们的活动空间，使得国家权力与社会自治之间保持一种“有机的团结”。事实上，如何为社会组织创造更多的空间和明确的合法性，也是激发社会组织活力的关键所在。与此同时，我们也需要注意到，中国传统政治文化和社会治理手段强调的“有机性团结”和西方（尤其以美国为代表）的对抗性模式存在很大区别。因此，促进国家权力和社会自治保持一种有机的衔接，使得国家权力和社会组织之间不是一种对抗性的关系，也是科学配置社会治理治权的题中应有之义。

总而言之，构建共建共治共享的社会治理模式和格局，还要进一步完善基层社会自治机制，充分调动各参与主体（包括公民个人、企事业单位、社会组织）自治的积极性，打造人人有责、人人参与、人人尽责的社会治理共同体，构建协作共治的新格局。

2.深化利益整合，推进共享治理的新格局

经过几十年的发展，我国经济社会发展水平持续提高，党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一重大判断揭示了我国社会主要矛盾变化背后，更多的是来自于资源稀缺条件下多元主体的利益冲突，这也是当下中国社会治理的一个根本性挑战。事实上，党的十八大以后提出五大发展理念，其核心要义就是要突出共享社会经济发展成果，在新时代解决好利益平衡问题，更加有效地消除城乡区域发展、收入分配差距，推动不同领域的协调发展，最终解决我国“不平衡、不充分”的发展问题，这也是解决社会治理深层次问题的基本路径。

当然，我们必须要承认我国的社会利益确实发生了很大分化，公众的利益诉求呈现出多元化趋势。这些不同利益诉求背后，实际上代表了不同社会阶层对各自不同利益的抗争。我们可以观察到，如何平衡不同群体的利益诉求，也是当前社会治理中最艰难的挑战。目前，表现较为突出的是东部、中部、西部地区之间发展差异的问题，以及大城市和小城市、城市和农村差距逐渐拉大的问题。

从国家层面的“政策包”和“工具箱”来观察，促进西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等改革创新举措，正在成为国家深度平衡不同地区、不同群体发展差异和获得感的“杠杆”。同时，也在通过宏观经济综合调整、产业政策的调整、深化税收政策改革来解决共享问题，特别是降低社会保障税税负，使得减税与增税互补成为显著特点，选择性征税成为普遍性征税的重要补充，税制的改革与完善将更多承担社会调节的功能。从这个意义上理解，利用税收政策杠杆进行二次再分配，本身也是作为社会治理调节社会矛盾的一种重要补充。与此同时，脱贫攻坚、社会保障、民生工程等机制也都发挥着类似的功能，只是在如何实现共享的路径、方式、方法上有所差别。

3.加强制度建设，推进法治治理的新格局

社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的行政性法规、章程、制度、公约的总称，既包括有权迫使人们服从的正式法律和规则，也包括人们同意并遵守的符合大家利益的非正式的制度安排。特别是法律制度作为治国理政的重要工具，是推进法治国家、法治政府、法治社会建设的重要前提。习近平总书记也多次强调，全面推进依法治国，必须坚持全民守法。由此可见，党中央对法治建设作了全面部署，从“执政党领导人民应当如何治理国家，到执政党应当如何执政、政府应当如何行政，再到社会主体应当怎么活动，对依法治国、依法执政、依法行政、法治国家、法治政府、法治社会等渐次提出的法治概念作出了全面的回答”。截至 2018年5月24日，我国共有现行有效的法律265部、行政法规753 部，报送国务院备案的地方性法规20617部、部门规章9192部、地方政府规章22627部。与此同时，法律作为规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的一种制度建设，其以法安天下、以德润人心的道德调节机制作用也不容忽视。习近平在主持中共十八届中央政治局第三十七次集体学习时就明确指出，“在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

事实上，法治作为实现国家治理体系和治理能力现代化的一个标尺，也是社会治理的制度建设保障和基础性准绳。但是，当下社会治理中颇为棘手的一个问题就是，一部分社会公众进入了“信访不信法、信上不信下”的社会抗争怪圈，甚至某种程度上存在“小闹小解决、大闹大解决”的维权思维和不良社会心态。在此过程中，一些地方政府主要领导迫于信访考核和维稳压力的层层传导，特别是发生进京上访或赴上级机关集体信访的情形，如果确实因工作不力、处置不及时或造成不良影响，一旦被国家信访局、上级信访部门登记或通报批评，地方政府很大程度上将面临考核“一票否决”的尴尬境地，这或多或少使得地方政府在面对“缠访”“闹访”“无理访”问题时畏手畏脚，有时甚至无原则地让步。因此，地方政府在社会治理实践中，一定要坚持法治思维，让办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为常态。化解信访积案依法依规、公平正义、程序正当，那么社会治理中长期困扰的“缠访”“闹访”“无理访”问题就会迎刃而解。

党的十八届四中全会明确指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，推进法治治理新格局将成为未来社会治理的基本逻辑、价值共识和行动纲领。

4.积极利用现代科技，推进智能治理的新格局

新技术的运用迅速拓展了社会治理创新的空间和格局。特别是随着移动互联网的发展，社会治理模式由单向管理开始转向双向互动，从传统的线下管理开始转向线下线上相融合的管理方式。在社会治理领域，这一趋势主要表现为“互联网+社会治理”，尤其是大数据技术，通过对海量数据的快速收集和挖掘能够及时分析与共享社会前沿动态，因而成为支持社会治理科学决策和准确预判的有力手段。

在此过程中，虽然我们每个人每天都在制造大量的数据，但可能很多人并没有意识到我们在朋友圈共享的照片、在论坛上发的帖子等都构成了互联网数据。由于以前的数据分析主要强调结构化的数据，这就使得很多学者没有意识到这些信息的特定价值。现在，由于分析技术的进步，学者可以对诸如网站点击数据、社交数据、传感器数据、位置信息、图片、音频、视频等很多非结构化数据进行处理分析，辅助我们进一步挖掘潜在的社会治理风险点，从而有针对性地进行舆情预警和疏解社会矛盾。例如，一项重大公共政策出台后，社交网络、在线论坛会有各种各样的帖子，不同网帖也都蕴含着不同社会情绪，通过对海量大数据聚合而成的信息进行深度情感挖掘与分析，进而帮助政府判断一项政策出台后社会公众的基本情感态度，这有助于进一步有针对性地调整和完善公共决策。

综上所述，大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，将成为支持社会治理科学决策和准确预判的有力手段。当前，“大数据+社会治理”已经可以做到机器深度学习后，定向抓取和收集所需要的各种数据，并结合相关分析结果形成报告。可见，利用大数据自动化生成的内容，可以更好地对社会矛盾走向进行预先研判，然后及早进行准确干预，从而有效预防社会矛盾发生次生效应。

5.重视公共安全体系，推进安全治理的新格局

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确定了总体国家安全观思想，既重视国土安全，又重视国民安全。事实上，如一些突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，不仅仅考验着政府的执政能力与应急管理水平，也是公民和政府互动进而建立政治信任的重要途径。这就需要采取应急处置措施予以应对，建立起公共安全事故预防机制，更好地完成应急反应和善后处理机制。与此同时，不断完善安全生产责任制，坚决遏制重大安全事故，加快社会治安的防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒、黑拐骗等违法犯罪活动，以及一些新型犯罪行为，这都是国家在发展过程中需要重视的新问题。习近平总书记在2019年1月中央政法工作会议上强调，“要加大关系群众切身利益的重点领域执法司法力度，让天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序”。同时，他特别强调，“要紧盯涉黑涉恶重大案件、黑恶势力经济基础、背后‘关系网’‘ 保护伞’不放，在打防并举、标本兼治上下真功夫、细功夫，确保取得实效、长效”。

当然，以上论述仅是从一个微观的横切面建构社会治理视角之下的国家安全。在更为宏大的国际关系话语之中，我们需要维护重点领域的国家安全，构建人类命运共同体，最终实现共同、合作、可持续的国家安全。正如习近平总书记所言，“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益”。总而言之，完善国家安全体制机制，加强国家安全能力建设，有效维护国家安全，对维护政治安全和社会稳定、巩固治党治国的执政地位具有重大意义。当然，对于更为基础的社会治安而言，需要切实提高各级政法部门维护公共安全的能力与水平，保障人民群众的人身权和财产权的安全，这是社会治理的安全基础保障。

6.建设高素质专业化人才队伍，推进专业治理的新格局

社会治理要走向专业化，必然需要专业化的队伍、专业服务的技术和方法。这当中不仅要满足社会福利和社会公共服务等基础性需求，甚至还要承担提升社会福利水平和推动社会内部公共价值导向的职能转型。例如，对于收养遗弃儿童的机构不是很健全、专业性养老机构较为稀缺、或一些特殊群体如何获得社会救助等较为紧迫的问题，就急需一支专业的队伍用专业的知识、技能和方法推动相关社会服务机制建设，恢复与重造社会功能，切实帮助有需要的个人、家庭和群体，从而解决其基本社会需求。通常来说，社会治理专业化发达程度也是衡量一个国家和地区社会服务、社会治理水平的重要标志。尽管我国专业的社会服务机构还较为匮乏，但是一些组织和社区已经开始提前介入，通过整合社会资源、协调各方关系来预防和解决一些社会问题。目前，从实际运行的情况来看，仍然存在很大的缺口和短板，这需要政府部门在未来的规划中更加关注。

综上所述，加强社会工作人才队伍建设，特别是培养一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业化人才队伍，还需要国家在这方面提前规划，通过重点支持薄弱环节建设、合理引导人才流动、配齐配强政策支持，进一步推动社会治理专业化人才队伍的建设。

7.以德法兼治为引领，推进以德治理的新格局

法律是成文的道德，道德是内心的法律。道德作为一种隐性的、非正式的社会制度安排，亦与法律、规则等显性制度交互影响，共同推进社会治理。高水平的社会治理一定是基于社会治理各参与主体的自我约束与道德遵循，而自我约束与道德遵循又来源于对社会治理体制与机制的高度认同。习近平总书记在中国政法大学视察时特别强调：全面依法治国要形成尊法、敬法、守法的意识。事实上，正如习近平总书记所指出的，领导干部应该做“全面依法治国的重要组织者、推动者，也应该做道德建设的积极倡导者、示范者”。从政治道德的层面来理解，领导干部首先内心要有一种自我约束，做到带头学法、模范守法、以德修身、以德服众。只有这样，人们才能对社会治理制度形成高度的认同与自觉服从，从而能够有效地降低社会交易成本和社会治理成本。

在全球化时代的今天，政府对人民幸福所承担的基本责任就是实现善治，善治体现在政府与公民对社会公共生活的共同管理，强调国家与公民、社会之间的良好合作，这才是三者关系的最佳状态。美国政治学学者福山认为，一个社会要想走向长远的经济繁荣，其道德基础在于社会信任、社会成员之间的宽容和合作精神以及互惠互利等隐性道德规范。更进一步讲，福山把这些隐性资本上升为“社会资本”理论，并强调社会资本理论是新一代发展理论的基本范式，代表着发展理论研究的转型。

事实上，重塑社会信任也是未来我国社会治理的难点所在。笔者认为，在新时代社会治理的过程中，需要高度重视社会信任、合作精神以及互惠互利等隐性道德规范，以此强化社会共同体对治理机制、对制度的主观服从与遵循，进一步把道德要求贯穿于法治建设进程中，以德法兼治为引领，才能夯实社会治理的德性基础。

四、面向新时代，积极提升社会治理中的领导力

 在面向新时代、面向两个百年的历史交汇期，我国的社会治理需要聚焦打造新的体制机制，在目标定位上要构建全新的治理格局，从而全面实现社会治理体系和治理能力的现代化。为了更好地实现这些目标，我们需要积极提升各级领导干部的领导能力，积极应对新时代提出的新挑战与新要求。

1.社会治理现代化中的干部领导力建设

习近平总书记在中央党校开学典礼上强调：“很多同志有做好工作的真诚愿望，也有干劲，但缺乏新形势下做好工作的本领，面对新情况新问题，由于不懂规律、不懂门道、缺乏知识、缺乏本领，还是习惯于用老思维老套路来应对……全党同志特别是各级领导干部，都要有本领不够的危机感，都要努力增强本领，都要一刻不停地增强本领”。党的十九大报告也指出，中国共产党的执政本领反映在许多方面，包括学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。事实上，早在70多年前，毛泽东就曾经告诫说：“我们队伍里有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌”。今天，我们面对世情、国情、社情、党情的深刻变化，透视社会治理现代化的领导力背后，各级领导干部不仅要有敢于担当的精神与责任，还要有成事的真本领，需要有加强学习的紧迫感，学以致用、学用结合、学用相长，以更高的决策水平应对新变化。

2.社会治理现代化中的干部学习能力建设

新时代面对百年未有之大变局，社会治理的不确定性与治理风险不断增加，这要求领导者具备更好的战略规划能力和现实执行能力。其中，包括民众对公共服务需求的增加，要求领导者具备更好的提供公共服务的能力；社会矛盾和冲突的增多，要求领导者具备更好的解决冲突的能力；组织体制的发展变化，要求领导者具备更好的协调能力；信息化社会的发展，要求领导者具备更好的运用信息技术的能力。作为国家治理的核心力量，习近平总书记对中央委员会成员和省部级主要领导干部提出了信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的“五个过硬”要求。特别强调必须做到能力过硬，不断掌握新知识、熟悉新领域、开拓新视野，全面提高领导能力和执政水平。事实上，进入新时代，治理环境更加开放、社会联系更加密切、社会主体更加多元、社会冲突更加频繁，各级领导为适应新时代的变化需要强化自身学习，这也是培养学习型领导、构建学习型组织的客观要求。

3.社会治理现代化中的政府领导能力建设

在新时代的社会治理中，党和政府作为责任主体应积极进行科学规划、综合组织、高效指挥、多元协调，畅通多元社会主体共同参与治理过程的渠道。具体来说，在科学规划方面，各级领导要对公共事务进行长期性的思考和分析，充分发挥其前瞻力，对社会治理的宏观环境进行整体把握，做出合理的宏观战略决策，将社会治理的现状、治理资源、治理方式、治理手段等要素系统分析与配置。在综合组织方面，各级领导应该具备资源汲取力，为社会治理提供起支撑作用的权力资源、人力资源、财力资源及基础性的物力资源；各级领导还需要充分发挥共识凝聚力，重视组织好政府、市场、社会三元主体，凝聚社会治理多元主体力量，形成社会治理发展共识。在高效指挥方面，各级领导要善用领导指挥的艺术，引导在综合组织过程中所汲取的各种资源与力量向社会治理的目标努力，促进国家的政治、经济、文化、社会、生态建设和谐发展。在多元协调方面，随着社会治理的推进，市场、社会组织、公民个人等参与社会治理的愿望越来越强，政府作为传统的国家治理主体，积极搭建多元主体平等对话的平台与机制，创造良好的协作环境，领导其他社会组织共同参与治理。

4.社会治理现代化中的政府法治能力建设

国家治理现代化就是要运用法治思维实现“良法善治”的制度治理效果。十八届三中全会明确提出实现国家治理现代化：实现国家制度体系和运用国家制度管理社会各方面事务的能力现代化；十八届四中全会指出“法治是国家治理现代化的重要依托”，提出全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系；十八届四中全会将完善党内法规纳入社会主义法治体系并对党内法规制度建设作出重要部署；十八届五中全会明确提出依规治党。因此，各级领导要树立“ 规则之治”的基本领导理念，因循法定程序形成的制度规则授权，认清和理顺“权力”与“制度”的关系；以“良法善治”为目标价值追求，加强对制度的科学设计与务实创新；以“权利本位、程序正当、权责一致”等法治思维的原则、方法为日常工作手段，养成领导过程与制度运行高度统一的工作习惯。

5.社会治理现代化中的政府互联网领导能力建设

互联网思维体现在社会治理上，就是要求各级领导首先要有用户思维，把“以人民为中心、人民至上”作为治理的根本与出发点；其次要有平台思维，致力于营造开放、公平、高效和法治的社会治理平台；第三要有迭代思维，能够对治理策略和方法进行持续改进，不断推进增量改革；第四要具有大数据思维，主要依据大数据分析支持科学的治理决策，同时依托信息公开和数据开放，促进社会治理体系信息化与现代化。

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