湖南省株洲市天元区：“全链路”培育社会组织 精准推进社区治理服务

近年来，湖南省株洲市天元区实施“党建领航·三社联动”创建全国社区治理和服务创新实验区，以专业社会组织为驱动链，以社区社会组织为传动链，通过打造“三级服务平台、培育三大参与载体、建立三项培育机制”，积极探索培育发展壮大社区社会组织，形成独具特色的“全链路”社区社会组织参与社区治理模式，为社区治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

（图片来源：株洲市天元区人民政府网站）

一、背景与起因

社区社会组织产生于社区、服务于社区，既是社区居民的贴心帮手，又是基层政府的得力助手。培育发展社区社会组织，是推进社区治理体系和治理能力现代化的重要载体。

一是社会转型迫切需要社区社会组织参与治理。天元区下辖4个街道、3个镇，100个社区（村），总面积328平方公里，常住人口60万。随着城市化进程的加快、“村改居”等新型社区相继成立、流入人口逐步增加，让一系列社区问题不断凸显。人们的生活空间已由单位走向社区，生活方式、行为方式和社会需求也趋向多元化，民主意识也日益增强，人们越来越依赖于其所居住的社区，社区承受的压力不断增加，迫切需要社区社会组织根据社区治理问题和居民服务需求，采取共同协商、共同参与、共同解决问题的方式参与社区治理。

二是社区的各种矛盾需要社区社会组织参与化解。随着天元区农村城市化、城市现代化推进速度的不断加快，社区人口结构发生巨大变动，给社区带来重大挑战：人口老龄化趋势明显；体制外人员和流动人口不断增多，社区结构越来越复杂；下岗、失业人员的数量不断增加，形成新的社会弱势群体；城市贫困人群出现，尤其是城市化过程中失去土地的农民，成为社会分化和社会矛盾的重要方面。这些都亟需社区社会组织发挥其反映诉求、规范行为和提供服务方面的作用，通过有效服务，把影响社会稳定的新矛盾和新问题及时有效消灭在萌芽状态。

三是“陌生人社区”需要社区社会组织的连接和参与。天元区作为是一个外来人员集聚的城区，与传统农业社会的“熟人社会”相比，传统的社会连接纽带日趋变弱。邻里沟通不够、和谐氛围不浓、治理机制不活、自治参与不足、联动协作不力、专业能力不强、服务质效不高等新问题新挑战不断显现。如何建立制度信任、构建新型人际关系，如何寻找一种新型社会连接方式是目前急需解决的现实问题之一。

二、做法与经过

天元区建立“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社区治理体系，完善“区—街（镇）”两级枢纽型社会组织工作机制，完善“区—街—社（村）”三级社会组织服务平台，建立“全链路”社区社会组织的管理体制和培育机制，形成“发展有序、覆盖广泛、结构合理、作用明显”的社区社会组织运行体系。

（一）搭建三级平台，构建社区社会组织培育“前链路”

一是打造区级平台。建立区社会组织孵化中心，成立区社会组织综合党委，采取“定制服务+共享服务”“站内孵化培育+站外指导提升+线上云孵化”“双孵化”“双培育”等方式，构建社会组织阶梯式发展培育“全链路”闭环模式。完善社区社会组织党建工作、组织培育和人才培养、成效宣传发布和资源链接、项目开发研究和评估标准等“1+4”服务机制。每年重点培育孵化“103090”型社会组织，即10家区级综合服务类社会组织、30家街（镇）级枢纽型社区社会组织、90家功能型社区社会组织。

二是建立街道（镇）社会工作服务站。在街（镇）全域建立社会工作服务站，按照“培育一批、扶持一批、发展一批”原则，培育、扶持和发展区域性社会组织。组织街道（镇）与社工站对接，并以项目化运作为切入，推动社区、社会组织和社会工作“三社联动”，使社工站成为社区社会组织发展的“加油站”和成长的“助推器”。

三是建立社区（村）社会工作服务室。实施“1个社区（村）建设1个社会工作服务室、打造1个社区服务品牌项目、拥有1名全职社工和1个社区社会组织联合会”的工作部署，推动社区治理和服务创新。社会工作服务室负责社区内公益组织培育发展和公益服务的策划，通过公益活动提高社区的组织化程度，充分发挥其在提高社区公益组织开展公益服务效率、增强社区公益组织参与社区建设、活跃社区文化、促进社区和谐发展等方面的积极作用。

（二）建立三项机制，激发社区社会组织活力“中链路”

一是完善政府购买服务的制度体系规范机制。区委、区政府研究出台《天元区创建全国社区治理和服务创新实验区工作方案》，对8大类15小类治理内容、56项具体任务，指标量化、责任分解，具体明确责任部门、完成期限，让23个相关部门单位对社区治理的总体性和阶段性工作任务清楚明了，分工协作、齐抓共管。“1+X”推出创新基层社会治理的实施意见、“党建领航·三社联动”大行动的行动方案及《政府购买服务项目管理办法》《惠民专项资金使用办法》《项目评估细则》《天元区扶持培育发展社区社会组织》《天元区社会公益组织奖励扶持评审办法》等37个政策文件。在此基础上，建立《关于推进政府职能向社会组织转移的工作方案》和《承接政府公共服务事项转移的社会组织目录》，推行社区公共服务、社区购买服务、具备承接社区职能转移和购买社区服务资质的社会组织等“三项目录”，健全“政府立项、政府采购、合同管理、民间运作、评估兑现”的服务供给政策体系。将社区社会组织纳入政府购买服务的范畴，形成社区社会组织参与社区建设的长效保障机制。

二是建立“三步工作法”项目化运作机制。以需求为导向，采取项目化运作的方式，深入推进政府购买社会公益服务，支持社会组织发展，激发社会组织活力。

第一步，街道和社区组织发现居民需求，统筹设计服务项目。由社区党组织和居委会征集、梳理社区居民需求，提炼、策划“三社联动”项目主题及实施方案，上报街道备案。街道集体研究确定并批准“三社联动”项目及实施方案。

第二步，通过政府购买服务、项目补助、公益创投等，竞争确定社会组织和社工力量承接服务项目，鼓励支持居民参与服务项目。

第三步，街道和社区指导、支持、监督项目运行，“三社”和居民共享服务成果。街道和社区对项目实施全程跟进把关、协调指导，确保项目在规定时间内完成，并邀请第三方评估机构、审计部门、纪检部门及居民有关代表，全程跟踪监督项目，确保项目公开公平公正实施。

三是完善“三社联动”共商共治共享机制。组建“党建领航三社联动”微信群共2123个，建立社区居民有效沟通渠道。以提高居民满意率为突破点，邀请专家教授共33人组成“智囊团”深入社区进行专业指导，组织集中座谈、专家讲评、培训会，举办社工沙龙、研讨交流、社工文化节，全面提升社工理念和专业技能。出台《“党建领航三社联动”大行动方案》，把建立共商共治机制作为提高辖区社会动员能力的重要抓手，大力整合社会资源，形成全社会共同参与社会治理的工作局面。

（三）培育三大载体，引导社区社会组织参与“后链路”

一是完善社区自治参与载体。以社区分类治理为切入点，通过推动老旧小区准物业管理，培育居民公共意识，提高居民参与能力，共同解决社区面临的热点难点问题和公共事务,实现老旧小区的“自我管理、自我服务、自我监督”三自模式。在商品房小区，加大对业主大会、业主委员会的政策引导和支持力度，建立小区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司和社区社会单位议事协商机制，开展好对小区的管理工作。在保障房社区，采取“系统性设计、政策性引导、组团式服务、专业化支持”的方式，通过专业社会工作服务机构和社区、社区社会组织的协作，以“三社联动”提升保障房小区服务水平。

二是惠民服务参与载体。全区对工作积极主动，并有治理创新的区直部门单位、街道、社区，除对个人优先考虑评优评先、晋级提拔之外，区委、区政府还在每年安排“惠民资金”购买民生“微服务”中实行倾斜或优先安排。全区推行机关和企事业单位党组织在职党员进社区“双报到”，并实行党员积分考核，纳入部门单位和党员个人的“双重”绩效考评。同时，依托区社会工作服务中心，采取项目化、社会化运作的办法，围绕社区居民日常生活需要，着力构建以公益服务、便民利民服务、社会事务、文化体育、慈善救济、居民维权等六个大类为核心内容的社区社会组织服务体系，引导社区社会组织参与民生服务。

三是社区建设参与载体。把队伍建设摆在重中之重，设置社区社工岗位，推进社区工作者向专业社工人才转型，支持社区通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、挂职锻炼，配备和使用社工专业人才，鼓励全日制高校社工专业毕业生加入社区工作者队伍。鼓励包括网格员、志愿者等在内的社区工作者报考，对取得高级社工师、社工师、助理社工师的，分别给予补助；对报考并获证的区内人员，按高级社工师、社工师、助理社工师分别给予一次性奖励。全区分年度组织“优秀社会组织”“优秀社工”“优秀志愿者”，以及社区治理带头人、社区治理品牌项目、服务品牌、好邻居、文明家庭等五类“十佳”大评选，并实行重奖；对获得市级以上奖励的，另行嘉奖。同时，通过实施以“人、文、地、产、景”为主要内容的“社区营造计划”，以及针对老旧小区、商品房小区、保障房小区、高端智慧小区、功能型小区、村庄型及农村回迁房小区的"和谐社区（村）计划”，大力培养以社区建设为主要内容的管理型和服务型社区社会组织，协助社区和小区更好的做好居民管理、服务和自治工作，提升社区建设科学化、服务专业化和自治规范化水平。

三、成效与反响

一是党群关系更加密切。通过组建“社区大党委”，共驻共建共同解决了菜市场整治、服务用房不够等问题，以及在职党员进社区、社区党员进楼栋等系列举措，近两年来，全区机关和企事业单位2500余名在职党员进社区认领“微心愿”、参与社区治理服务等，协调推进解决了一批民生问题，精准帮扶居民群众3万余人次。依托区慈善会，推进“爱心慈善超市”“爱心银行”“社区微基金”等“社区爱心工程”建设。2019年，天元区利用公益平台，以“党建领航·三社联动”为主项目，分设29个子项目参与“99公益日”活动。

二是社区社会组织参与治理服务的方式方法更加精准。两年来，天元区注册登记和备案型的社区社会组织近1000家，平均每个城市社区达到10个以上，发布“三社联动”项目1.7万场次，分别在居家养老、社会救助、社区文化、社区矫正、社区禁毒等领域开展为民服务；备案的读书会、舞蹈队、社区志愿服务队等社区社会组织800余家，在社区内广泛开展各类便民服务，丰富居民精神文化生活。针对困难老人、贫困学子等特殊人群，推进了“暖冬行动·一路有你”慈善帮扶、“情系民生·心向慈善”“爱蕾行动”公益项目等活动或项目；针对社区治理服务的短板，推出了“135”社区微治理、困境群体圆梦计划、社区社会组织培育等项目；开展“益心·爱蕾”关爱儿童项目，健全“区—镇（街道）—村（社区）”三级未成年人综合关爱服务体系，近两年为全区350余名留守、困境儿童提供了关爱和保护。同时，对治理成效明显的社区书记，开通晋升通道，有6人被提拔为副科级领导干部。

三是社区志愿服务更有成效。各社区（村）形成各具特色的志愿者队伍，全区注册志愿者5万余人，发布志愿服务活动超20000场，志愿服务总积分超50万分，吸纳136家企业/商家和52名达人入驻贡享超市。目前，形成了大岭社区“红心向党 幸福引‘岭’”、香山社区“妇儿幸福驿站”、小湖塘社区“430”课堂及社区学苑、湘湾社区“135协商治理”、白鹤社区“最美红袖章”、莲花社区“红莲互助会”、东湖社区“儿童梦想之家”、湘银社区“孝·爱”传承长幼共融、文家冲社区“幸福文家冲、邻里一家亲”、广场社区“蓝丝带行动”、上节街社区“慈善上节街·上善学堂”等80余个重点治理服务品牌。文家冲、白鹤等社区入选全国最美志愿服务社区，300余志愿者被评为省、市最美志愿者，评选出一星级、二星级、三星级志愿者共130名。志愿服务做法和经验多次获得媒体报道。

四是守望相助氛围更加浓厚。通过常态化开展“三社联动”专项项目活动，各社区在开展传统节庆中，穿插志愿服务、政策讲等，以及“相约星期三”一米、百家粥、传幸福、一辈子，百家宴、邻里互助等各种活动，建立相互认识、相互了解的桥梁纽带，满足居民精神需求、活跃社区和谐气氛，融洽院落情感、重塑邻里守望。据调研数据显示，三年来，小区不熟悉邻居由70％转变为40％以下。通过提升居民文明素养、增强居民责任感归属感，积极参与社区治理的人数占社区总人数的比例由三年前的10％以下变为60％以上。

五是居民自治更有活力。各社区动员一切力量，组织“社区大党委”成员单位、社会组织项目负责人、社区社会组织负责人以及专业人士代表，集体研讨社区治理实施方案，确保方案本身的操作性，以此凝聚相关方的治理智慧与治理力量，最大限度调动居民参与社区治理服务的积极性、主动性和创造性。例如：小湖塘社区推行“支部建在小区”“红色物业”、民主协商议事等系列举措，实施“全科网格”行动，以庐山恋小区为试点，成立庐山恋小区人车分流议事小组，带领居民积极参与小区人车分流规划建设，于2019年底成功实现人车分流，小区管理更加有序、居民安全更有保障。在湘湾社区，探索出“135”社区协商治理机制，强化党建引领这一核心，做优发展培育社区居民自治、建设十支以上社区社会组织、发展专业社工人才等三大队伍，完善征集走访、分类整理居民议题，建立议题分发流转、多方参与民主监督，成果运用、评价反馈等五大机制，实现社区“微治理”全覆盖。在云里社区，创设并坚持社区“AB角”工作制，推动组建小区自治委员会，引导小区业主自筹资金，相继对金涛小区的路灯、停车位、监控、绿化、闸门等进行改造，对天泰、朝阳、开元三村等13个小区，推行“楼院自治”“楼门自治”、居民小组自治，推进“城中村”巷道路硬化、沉淀池改造等，开创“服务环境有提升，生活环境有改变，安全环境有保障，人文环境有品位”的“四有”新局面，“忧居”蝶变为“优居”，让居民共享优良环境。各社区均建立新时代文明实践站、睦邻中心、雷锋驿站等，促进共治体系的不断完善、共治理念的不断深入。例如：白鹤社区通过组织治安巡逻、环境整治、矛盾纠纷调解、关爱帮扶、安全隐患排查、文明劝导、政策宣传、爱心护学、慈善募捐等志愿服务，大力引导居民自治，将小区无物业自治打造为亮丽的风景线。探索形成三门镇响水村、群丰镇石塘社区等村规民约（居民公约），分别被授予全省首届“十佳”、优秀村规民约（居民公约）；南江村荣膺全省“农村幸福社区创建先进单位”，家园社区党建领航“四制”同治、小湖塘社区“三个二”、云里社区“三建三促”等社区工作法，分别被授予全省首批优秀社区工作法。打造为民服务“天元样本”，小湖塘等社区，分别被评为“全国和谐示范社区”、全省“民主法治示范社区”等。

四、探讨与评论

社会组织是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，推进社区治理的重要主体。天元区通过培育扶强做优社会组织，特别是社区社会组织参与社区治理的探索实践，在“党建领航·三社联动”推进社区治理和服务创新的过程中，成为治理体系不可或缺的重要依托。

一是加大对基层治理的人力物力财力投入与作出有效制度安排，是推动社会组织参与社区治理的坚强后盾。改造完善区社会组织孵化中心（区社会工作总站）、区未成年人保护与服务中心、区心关爱社区心理服务中心、街道社会工作站，社区党群服务中心社会工作室、社区心理援助站（心理咨询室）等阵地建设，打造“三社联动+智能服务”“三社联动+公益慈善”“三社联动+心关爱”的“三大平台”，为社会组织参与社区治理提供公共空间、办公场所和活动场地。出台并推行《天元区创建全国社区治理和服务创新实验区工作方案》和“创新基层社会治理的实施意见”“党建领航·三社联动”行动方案及奖评办法”等政策性文件，以及《社区公共服务目录》《社区购买服务目录》《具备承接社区职能转移和购买社区服务资质的社会组织目录》《社区惠民服务项目资金使用管理办法》《天元区社会公益组织奖励扶持评审办法》《天元区扶持培育发展社区社会组织》等一系列制度办法，为社会组织参与社区治理提供基本遵循和政策导向。

二是加大对社会组织的孵化培育，是推动社会组织参与社区治理的重要支撑。分批次在区社会组织孵化中心对“103090”型社会组织实施“5个1督导陪伴计划”，加强“站内孵化培育”的同时，对社区社会组织延伸开展“站外指导提升”。疫情期间，推出“云孵化”“微信群组指导”，线上与线下相结合，有力推进了“103090”型社会组织、近1000余家社区社会组织的同步孵化培育、个性化孵化培育，实现“量质齐升”，推进社会组织参与社区治理步入“快车道”、按下“快进键”。

三是加大对社会组织的专业扶强与服务做优，是推动社会组织参与社区治理的动力源泉。通过专家指导、专业督导、第三方专业机构评估、调度会、讲评会、购买政府服务供需对接会等各种方式，鼓励社会组织承接并鼓励社区社会组织参与承接政府购买服务，既推动专业社会组织有序退出，促进专业社会组织提升服务质效、扩大服务覆盖面，又发展壮大社区社会组织，推动社区社会组织参与社区治理。“三社联动”招募和培育志愿者，各社区常态化开展以志愿服务等各种方式参与社区治理，并及时收集上报社区动态信息和居民需求信息，更加广泛、更加有效地发现和评估居民需求，在此基础上筛选出能够推动解决合理需求的服务项目，并作为社区申报惠民服务项目的基础环节。实践表明，统筹设计服务项目的过程，实际上也是社区和社会组织或社工机构共同运用社工理念和方法的过程，体现“三社”在项目设计环节的联动作用。在社区治理服务项目实施过程中，充分发挥整体优势，社会组织特别是社区社会组织是“三社联动”不可或缺的重要力量。针对性开展线上与线下的联动服务，促进提高社区治理服务能力和办事效率。专业社会组织引导与培育，社区社会组织参与社区公共事务和公益事业,发挥社区社会组织在扩大居民群众参与、反映居民群众诉求等方面的独特优势，探索走出了一条低成本、广参与、高效能、可持续的深度融合之路，更好构建了“共建、共治、共享”的社区治理和服务创新大格局，成为新时代推进社区治理体系和治理能力现代化的必然趋势。

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