重庆市大足区充分释放改革红利切实增进农村群众民生福祉

一、背景与起因

2015年，大足区在被确定为全国33个农村土地改革试点地区之一后，着眼盘活农村资源要素、转变农村“地”“钱”“人”理念以及制度等关键要素保障，探索推进农村土地制度改革和农村“三变”改革有机结合，大力发展农村集体经济和特色产业，有效推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，农民群众经营性、工资性、财产性等收入持续增长，群众幸福感、获得感明显增强。同时，创新探索建立党员干部亲属涉权事项公开制度，强化对基层“小微”权力运行的监督和制约，扎牢不能腐的制度笼子，形成不敢腐、不想腐的干事风气，切实用干部的清廉指数换群众放心指数，为推动乡村振兴提供坚强纪律保证。

二、主要做法与成效

（一）做好土地改革文章，守好农民“命根子”

推进农村土地改革，是实施乡村振兴的重要一环，是牵扯到亿万农民切身利益的大事，是关系经济发展的根本性举措。开展土地改革试点后，大足区严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损“四条底线”，通过创新制度机制、开展试点探索、引导农户参与等方式，优化土地资源配置，释放更多改革红利。

1、探索推进集体经营性建设用地入市。聚焦盘活农村集体经营性建设用地，让农民长期享有土地增值收益，围绕6个方面问题探索出台了一系列政策措施。一是界定“哪些土地可以入市”。通过存量集体经营性建设用地调查，认定全区存量集体经营性建设用地19998亩，明晰了入市对象和范围。二是明确“谁来入市”。针对西部地区农村集体经济组织未进行股份化改革，以及资产量小、社会经济发展实力相对较弱的实际，确定入市主体为集体经济组织（原老社）。三是破解“怎么入市”。通过出台《农村集体经营性建设用地入市管理办法》《农村集体经营性建设用地入市交易规则》《农村集体经营性建设用地入市地块建设管理办法》《关于做好农村集体经营性建设用地入市改革试点金融服务工作的指导意见》等制度政策，规范入市交易流程，确定入市土地交易类型和方式、交易方案、交易实施、合同签订以及入市项目基本建设程序、压缩审批时限和金融支持等内容，健全完善了入市交易服务制度体系。四是明确“有哪些入市路径”。探索建立了以集中区入市为主，城中村入市和就地入市为补充的“1+2”入市渠道。如，玉龙镇溜水村六组运用地票原理实现异地集中入市27.02亩；石马镇太平社区七组将面积小、不规则国有土地和集体土地犬牙交错的5.55亩集体经营性建设用地以城中村入市的方式完成交易。五是确定“入市底价怎么算”。明晰不同入市方式的入市成本构成，并对集体土地取得成本、开发支出、复垦成本等进行细化。并探索形成“集体经济组织确定入市底价—市场评估作参考—地价委员会以基准地价作为核定底价进行审查—集体经济组织确认入市底价”的四步骤入市价格确定机制。同时，参照农村土地征收成本构成及补偿标准，建立入市成本与征收成本大体平衡的保障机制，根本性破解农村集体建设用地流转不畅、抵押权能受限等问题。六是明确“增值收益怎么分”。通过建立调节金制度、明确对集中区入市国家提留后的剩余增值部分分配比例、建立“三分两不分”机制等方式，建立完善入市收益分配制度，既实现了国家、集体和个人收益分配兼顾，又切实解决了集体经济成员资格认定难、分与不分界定难等问题，保障了农民群众权益。

2、深入推进宅基地制度改革。通过完善宅基地权益保障和取得方式、探索建立宅基地有偿使用制度、建立集体经济组织回购收储机制和宅基地自愿有偿退出机制等措施，切实为宅基地扩权赋能。一是充分保障农民宅基地权益。大力开展宅基地调查、确权登记发证，明确宅基地权属。严格执行“一户一宅”基本制度，明确集体经济组织内、具有资格权、享有分配权、承担集体义务的家庭自然户才具备宅基地保障资格。同时，严格保障新申请宅基地农户资格权、农户依法享有农村宅基地使用权和房屋所有权、保留使用权流转后的资格权等农民合法权益，让宅基地农户吃下“定心丸”。二是引导农户“有偿使用”和“有偿退出”。“有偿使用”是指，针对不能或不愿退出的超标准占用宅基地、合法继承的一户多宅、非本村集体经济组织成员的继承房屋等现象，对其超标准部分，按面积大小划分4个等次“阶梯式”收取有偿使用费，有偿使用费最低标准每5年调整一次，由村民小组会议按规定讨论决定并公布实施。“有偿退出”是指，在确保户有所居前提下，鼓励农户自愿有偿退出合法宅基地，并参照地票制度给予每亩12万元补偿。同时，将存量宅基地审批权和宅基地监管权下放至镇街人民政府，将宅基地取得、宅基地有偿使用和转让等纳入村民民主决策范围等，更好实现对宅基地的总量控制和限额保障。三是适度放活使用权。通过“一确保四明确”的方式，引导满足条件的农户把闲置宅基地流转起来、活跃起来。即：确保住有所居。农户除拟流转的农村宅基地外，应有其它合法产权住房（入股联建除外）。明确流转范围。闲置宅基地流转对象仅限区内农户，城镇居民可通过入股（联建）、租赁等方式流转农村宅基地使用权；鼓励流转宅基地用于一二三产业融合发展。明确流转年限。农村宅基地流转不超过50年，租赁不超过20年。明确流转用途。农村宅基地流转后将登记为住宅用途，可在不违反相关制度的前提下合法经营。明确分配收益。村集体向流转对象收取集体土地收益金，其余收益归农户个人所有，税收按国家法律法规执行。

三、主要成效：

（一）近几年，在农村集体经营性建设用地入市改革方面，大足区累计“入市”土地100宗、涉及面积3277.97亩，成交总价11.386亿元，2宗集体经营性建设用地使用权融资1348万元。其中2020年“入市”土地24宗、涉及面积805.238亩、总价款2.6145亿元。在宅基地制度改革方面，收取有偿使用费23万元，自愿有偿退出2734亩，拆除“一户多宅”2499亩。一是盘活了农村分散闲置土地。通过将偏远、闲置废弃、零星分布的存量农村集体经营性建设用地指标和宅基地退出复垦指标置换到集中区进行入市，探索宅基地修葺保留就地利用、保留资格权下流转经营等多种渠道，打通了农村建设用地资源要素流动的渠道，提升了土地利用效率，盘活了农村土地。如，在大足石刻文创园建设过程中，通过入市，为园区提供了约2200亩农村经营性建设用地。二是增强了农民群众获得感。通过建立兼顾国家、集体、个人利益分配机制，合理提高个人分配比例，让老百姓充分享受改革红利。从已完成的100宗入市土地收益分配情况看，总价款为11.386亿元，国家收取土地增值收益调节金5968万元，其余10.77亿元均为集体经济组织成本补偿和收益。同时通过保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，赋予了资格权人和使用权人对宅基地占有、使用和收益的权利，丰富了用益物权的实现形式，充分保障了农民权益，增强了农民群众获得感。三是促进了农村产业融合发展。通过村规划编制预留产业用地空间，探索集中区入市和就地入市，为农业观光、农产品加工、乡村旅游民宿等一二三产业融合发展提供了用地保障。四是显化了农村土地资产价值。通过逐步建立城乡统一的建设用地市场，形成了与国有建设用地统一基准地价、统一交易平台、统一交易规则、统一信息发布、统一服务标准、统一监督管理的“六统一”运行模式，赋予了集体经营性建设用地与国有建设用地同等权能，实现了集体土地与国有土地同等入市、同权同价。

（二）做好“三变”改革文章，鼓起农民“钱袋子”

大足区在农村土地制度改革取得一定成绩的基础上，从全区遴选14个村（其中贫困村1个），试点探索资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”改革，当地村民以土地、农房、资金等入股，将撂荒土地、闲置农房变成了稳定增收的“钱袋子”。目前，已形成“三变+村级集体经济”“三变+农旅融合”“三变+特色产业”等模式经验，实现农村产业“一村一品”，为乡村振兴打下坚实基础。

1、“三变+村集体经济”模式。通过整合农村土地、林地等资源，引进社会资本、人才技术和管理经验等，开展合股联营，发展壮大村级集体经济，帮助农民从中获利。如，珠溪镇宝珠村，全村坡地多、平地少，青壮年劳动力多外出务工，撂荒地达1000余亩，是典型的集体经济“空壳村”。在上级党组织的引导帮助下，成功引进重庆恒林公司，发展金槐种植业。当地村民以土地入股合作社的方式，将土地流转给企业，其中村民土地占股49%，企业现金占股51%，村民每年按比例获取分红和土地流转费。目前，宝珠村金槐产业种植面积达到1500余亩，提供就业岗位55个，村集体年收入达到3万元，切实由“空壳村”变成了“产业村”。

2、“三变+农旅融合”模式。充分利用全区山水生态资源优势，整合农村宅基地资源和闲置农房，打造出了一批宜居宜游宜养的特色生态村和特色小镇。如，拾万镇长虹村的隆平五彩田园景区，通过引导农民参与土地入股和流转，整合出500余亩土地种植五彩水稻，引导农户农房入股和租赁，整体优化升级农房，建成民居民宿、餐馆茶馆，打造出了精品农旅项目。同时，充分利用政策资金、社会资本和乡贤资源等“借力”发展，一方面，引进沃驰农业、上海信泽集团、重庆鑫发集团等社会资本，投资建设景区基础设施、游乐项目以及餐饮民宿项目等；另一方面，引进袁隆平院士工作团队，建成袁隆平重庆院士专家工作站、袁隆平杂交水稻科普展览馆、西南大学农科教实习基地等一批科普研学基地，现已形成科普体验、生态观光、休闲旅游的农旅融合模式。2018年以来，景区通过举办五彩水稻插秧、五彩荧光大道、五彩文化彩绘等乡村旅游文化活动，吸引游客逾20万人，旅游总收入达到1200余万元，唱响了“五彩田园”品牌。同时带动逾90%的村民以不同形式融入景区及村级产业发展，周边220多户农户参与农产品售卖，户均增收6000元以上，农旅融合带动村民致富成效显著。

3、“三变+特色产业”模式。大力发展农村新型特色产业，借助“三变”改革释放的红利，持续招引和扶持龙头企业，走出了“龙头企业+专业合作社+农户”的订单农业路子，构建了龙头企业与广大农户风险共担、利益共享的经济体系。如，成功入选重庆乡村振兴重点项目的高升镇四季香海芳香产业，现已初步打造出集芳香植物种植、加工、科研、旅游为一体的全产业链，实现了农村一二三产融合发展。农户不仅可通过土地流转、土地入股获得固定收益，还可在产业园区实现稳定务工就业。据统计，产业园区稳定提供就业岗位45个，季节性务工达1万人次以上，年支出村民务工工资达500万元。

（三）2018年以来，大足区整合专项资金1928万元、撬动社会资本1.66亿元投入“三变”改革试点工作，吸引了150多家社会组织、新型农业经营主体直接参与试点村发展。截至目前，试点村发生了令人瞩目的变化，一是产业规模不断壮大。目前，大足黑山羊、冬菜、雷竹、富葛、柑橘、花椒以及“大足硒锶”农产品等特色产业遍地开花。优质粮食种植达到9500亩，特色经济作物种植达到7240亩。建成了“老家·观音岩”“棠香人家”“隆平五彩田园”等一批农旅融合重点项目，巩固发展55万亩优质粮油和10万亩“硒锶菜薹”。积极开展“双城经济圈”区域产业合作，联合四川简阳、乐至建设出栏200万只大足黑山羊产业联合体，联合重庆潼南和四川资阳建设100万亩柠檬产业示范带。二是乡村风貌大为改观。以产业为带动，结合“十八村（寨）”（美丽乡村建设集中示范点）建设，乡村基础设施建设日益完善，乡村人居环境大为改善，公共服务承载能力大幅提升，逐步形成“一村一品”特色风貌，现获评重庆市美丽乡村5个、示范片1个，呈现出了一幅幅看得见山、望得见水、记得住乡愁的美丽画卷。三是群众收入逐步提高。9569名农民变为股东（其中贫困人口936人），保底分红（土地流转金）475万元，农民分红65.3万元、集体收益再分红21.3万元；1254人在家门口实现就业（其中贫困人口208人），务工收入1026.3万元。全区乡村旅游人数达到1080万人次，旅游收入达34.5亿元。

（四）做好权力监督文章，管住干部“手腕子”

随着农村地区产业发展日益兴旺，越来越多的惠民补助资金、工程性项目资金向基层聚集，农民的“钱袋子”越来越鼓，基层党员、干部调配使用惠民资金的权限也越来越大。如何运用制度优势，健全完善“小微”权力运行监督体系，防止基层党员、干部利用职权优亲厚友、以权谋私，让基层党组织成为值得群众信赖的坚强战斗堡垒，已然成为推动基层治理、增强民生福祉的重要一环。大足区通过开展“党员干部利用手中职权优亲厚友”专题调研，不断梳理信访举报件和查办件中关于基层党员干部以权谋私、优亲厚友等突出问题，探索建立了党员干部亲属涉权事项公开制度，形成了“制度+科技”严密完整的监管流程，切实“把权力关进制度的笼子”，确保各项惠民政策落实落地落准。

1、明确界定了党员干部的亲属关系及涉权事项范围，为精准治理提供靶向定位。主体对象范围包括区级部门及下属事业单位、各镇街机关事业单位的党员、干部，各村（社区）“四职”干部等；主体对象的亲属关系范围包括党员、干部配偶以及二者的父母、子女及其配偶、兄弟姐妹及其配偶、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有法定抚养、赡养关系的亲属；涉权事项范围包括主体对象亲属享受各项非普惠制惠民资金，承建或承接惠民项目等。

2、按照报告、比对、核查、公示、说明、问责“六步”，构建监管闭环。主体对象向所属镇街、部门党委动态填报《党员、干部及其亲属基本情况报告表》。依托第一手资料，全区建立了区级党员、干部亲属涉权事项信息平台及各镇街部门党员、干部亲属关系数据库。各镇街、部门党委可通过平台，按照相应权限，进行大数据比对和精准的“自定义”比对，发现党员、干部亲属涉权事项。就比对结果，按照相关资金（项目）申报、审批流程进行核查。如发现不符合相关政策和规定的涉权事项，及时取消，合法合规的涉权事项，进入下一步“双向”公示环节，广泛接受党员干部和群众监督。同时，党员、干部对其亲属涉权事项以及由此受到处理的情况，需在当年民主生活会、组织生活会或干部职工会上作相应的报告和说明。全区各级纪检监察组织将针对党员、干部亲属合格的涉权事项情况进行抽查，以零容忍态度开展执纪问责，充分发挥监督和震慑作用。

大足区党员干部亲属涉权事项公开制度运行以来，一是纳入大数据平台管理的党员干部共6797名，报告亲属信息78068条，有效监督惠民资金（项目）5146项、总额75.77亿元，其中涉权3.17万人次、4.56亿元。二是经核查，共查处党员、干部漠视侵害群众利益问题95件143人，其中给予党纪政务处分32人，移送司法机关1人。基层党员、干部优亲厚友等问题得到有效遏制，惠民政策落地更加精准，群众利益和合法权益得到了切实保障。

四、经验启示

大足区以土地制度改革和“三变”改革为契机，以发展农村产业为抓手，以干部权力监管为保障，在扎实推动乡村产业发展方面取得了显著成效，其经验做法值得学习借鉴。

（一）坚持党建引领，凝聚改革发展的强大合力。基层党组织是贯彻落实上级改革发展各项部署的直接组织者、推动者、实施者。各项改革举措能不能落地“最后一公里”，直接检验基层基础的坚强程度、牢固硬度。实践证明，只有始终坚持大抓基层夯实基础的鲜明导向，突出基层党组织政治功能，着力提高乡村两级领导班子和党员干部推动当地农业供给侧结构性改革、发展新型经营主体、改善农村人居环境、传承弘扬优秀乡土文化、深化村民自治实践、提升农民合作社、深化土地制度改革、促进农民转移就业等本领，抓紧补齐基层党组织领导改革任务的各种短板。才能更好地发挥组织引领和战斗堡垒作用，引导广大群众形成发展共识，激发和调动农民群众积极性、主动性，加快整合资源、吸引人才，凝聚起集体、社会组织和人民群众等各方力量，共同在推动改革发展前进道路上并肩前行，让农村美、产业强、农民富的发展道路越走越宽。

（二）坚持以百姓心为心，让人民群众充分享受改革红利。坚持把群众的切身利益放在首位，始终着眼于将改革成效更多更公平地惠及人民群众，把“以人民为中心”的发展思想从始至终体现到各环节。在推动土地改革过程中，通过赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等权能，建立兼顾国家、集体、个人利益分配机制，以及保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权等措施，让老百姓充分享受改革红利。

（三）坚持创新发展，大胆探索破解难题的真招实招。实践证明，推动改革发展，不能简单复制、照搬照抄，必须结合自身实际，抓住重点、突出特色，在制度上、发展方式上大胆创新。在制度上，通过破除不合理、不合时宜的体制机制，以制度保障农村集体净资产和农民合法权益，同时消除各种要素在实现城乡双向流动的各种制约，盘活农村闲置资产，让农村资源要素实现节约集约利用。在发展方式上，要因地制宜、因村施策，探索不同的发展模式，吸引更多人、资金和要素到农村去，通过推动土地适度集中规模经营、放活土地经营权等方式，以“合作社+农户”“企业+合作社”“企业+合作社+农户”等多种经营形式，大力发展农村集体经济和乡村旅游、特色产业等农村新产业、新业态，真正让农村的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让更多社会资源进入乡村，切实发展提升乡村生产力，推动实现产业带动致富、集体经济发展壮大、社会各方广泛参与的“三赢”效果。

（四）坚持严管干部，让干部成为群众放心人。村干部是乡村治理和乡村产业发展的领头羊，干部的能力和作风直接影响到村集体的发展。实践证明，推动社会基层治理，必须从制度设计和执行上，突破基层权力运行中公开透明这个难点，打通惠民政策落实“最后一公里”这个堵点，从根子上强化对基层党员、干部的管理和约束，让基层党员干部从容应对基层“人情社会”困扰，切实解决党员干部在民生领域利用职权优亲厚友等问题，才能真正提高党员干部的公信力，从而更好地发动群众、组织群众、带领群众，积极参与到改革进程中，巩固拓展发展成效。

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