河南省登封市：“封调禹顺”新机制 多元梯次解纠纷

近年来，针对矛盾纠纷触点多、燃点低、难点问题增多的情况，河南省登封市突出“完善机制、搭建平台、统筹资源”三位一体，厚植大禹“以疏治水”精神，引入行政调解、行业调解、人民调解，以及其他仲裁复议等纠纷解决机制,着力司法服务供给侧改革，创新建立“封调禹顺”多元化纠纷解决机制，实现了重大矛盾纠纷由单一诉讼向多元化解转变、由司法单打独斗向联动化解转变，提升社会治理水平，为打造平安登封升级版提供有力抓手。

一、背景与起因

一是基于历史文化的积淀和启迪。登封市因势利导、大胆创新，探索建立“封调禹顺”五段连环多元纠纷解决机制，更是汲取“大禹治水”精髓，以疏导为主，既可化解矛盾、消弭积怨、助力民安，更可彰显法律的威严。

二是基于解决人案矛盾的司法需求。随着立案登记制改革推进，大量的矛盾纠纷涌入司法机关，既不利于法院集中有限司法资源办理大案要案，也增加当事人诉累，对此，登封市完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，推进诉前调解与诉讼调解的有效衔接，为广大群众提供纠纷解决多元方式。

三是基于社会稳定和经济发展的需要。登封市坚持关口前移，广搭多元纠纷解决平台，将矛盾纠纷有效化解在萌芽，将触觉延伸至村、社区等“毛细血管”，打通矛盾化解的“最后一公里”，有效维护社会稳定、促进经济发展。

二、做法与流程

登封市突出司法引领、问题导向、创新融合，以司法体制改革为契机，创新建立封调禹顺多元化纠纷解决机制。这一机制共有萌发阶段——诉前阶段——诉讼阶段——执行阶段——四到位阶段五个阶段，五个阶段环环相扣，依照矛盾纠纷对抗的强弱程度，从萌发到终结，连接成一个闭合的圆环，有效整合了社会各方力量和资源，基本实现涉诉矛盾纠纷化解全覆盖，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。

一是建立线上、线下多元化纠纷解决平台。线上：利用登封法院诉讼服务微信公众号，把15个乡（镇）、街道人民调解员和法官基本信息、电话号码在微信平台上进行公布，群众可采取点将、预约等方式找调解、找援助、找法官，满足多元矛盾的多层次化解。线下：在法院机关成立诉调对接中心，由5名工作积极性高、调解经验丰富、德高望重的调解员值守调解。同时，在15个乡（镇）、街道建立封调禹顺多元化纠纷调解中心（乡级综治中心矛盾调解室），在全市村、社区聘请人民调解员参与诉前化解纠纷，并在乡村矛盾调解室安装视频监控设施，接入法院机关诉调对接中心，实现视频调解、视频监督、视频连线指导。

二是建立特邀调解机制，提高调解达成率。建立司法调解特邀机制，根据案件的不同情况，分别邀请妇联、劳动仲裁部门、交通事故调解委员会、保险、村委会等组织参与到案件的调解之中，加强调解工作的说服力和针对性，保证调解工作的顺利开展和意项达成。

三是完善诉调对接机制，建立规范指导机制。在诉调对接方面，制定了《关于深入推进多元化纠纷解决机制建设的意见》《诉调对接中心工作职责》《诉讼指导分流办法》《委派、委托调解工作暂行规定》等制度机制，对诉调对接各环节的操作规程、衔接流程、时限要求等均作出具体规定，实现诉调对接工作无缝衔接、规范运行。

（一）萌发阶段：提前介入化解矛盾纠纷于未发。依托登封市网格化管理机制，主动与接访机制对接融合，将矛盾纠纷消化在非诉阶段。一方面，依托乡村调解平台，实行法官、法官助理、人民调解员固定时间联合办公，通过发放《建议书》《诉讼风险告知书》《便民服务手册》向来访群众宣讲人民调解的优势、诉讼的风险及相关法律的规定，充分发挥司法调解、人民调解、行政调解“三调联动”机制作用，形成纠纷化解的合力。另一方面，依托封登封法院诉讼服务微信平台，群众可通过扫描二维码自由选择社会法官或人民调解员调处案件，通过程序正义、阳光调解，赢得群众信任，有效化解矛盾纠纷。萌发阶段调解因其“发现在早、防范在先、处置在小”的制度设计，在减轻地方党委政府信访压力的同时，有力维护了群众合法权益。同时，人民调解员在法官和法官助理的指导下开展工作，弥补了法官调解“刚性”有余、“柔性”不足的缺陷，有效整合了社会资源。

（二）诉前阶段：该阶段矛盾纠纷虽已成型，但尚有缓和的余地，再次阶段实行“诉前调解申请书”制度，具体来讲，立案接待时，通过告知当事人调解的优势和诉讼风险，由当事人自愿选择确认后，按属地原则，案件由诉调中心分流调解，诉前调解期限一般不超过三十日，对当事人不同意调解或者调解不成的，立案庭及时登记立案。

（三）诉讼阶段：坚持全程调解原则，将调解工作贯穿庭前、庭中、庭后三个阶段，庭前引导当事人以协商方式解决纠纷，针对有调解可能的案件请民调员介入调解，庭中针对争议焦点进行调解，庭后释法明理调解，实现案结、事了、人和。

（四）执行阶段：紧盯执行标的较小、双方调解意向较大或者对行为执行的案件，力促双方达成执行和解，从而消解社会矛盾。对涉及身份关系、抚养赡养、邻里纠纷等类型案件，认为案件由人民调解员调解更有利于矛盾纠纷化解的，在征得双方当事人书面同意后，由诉调中心按属地原则分流。执行阶段调解期限一般不超过六十日，经双方同意，可适当延长，但最长不得超过九十日。

需要说明的是，无论矛盾纠纷处于诉讼哪个阶段，只要双方当事人均同意调解，司法机关均予以支持，同时，可以根据当事人需求对调解协议进行司法确认，与判决书具有同等法律效力，最大程度保护当事人合法权益。

三、工作成效

一是有效规避矛盾升级。2020年以来，通过封调禹顺多元纠纷解决机制化解矛盾1000余件，2017年至2019年间，每年均有1800余件纠纷得到有效化解，促使矛盾化解在基层、消除在萌芽，解除了“隐形炸弹”，促进了社会和谐稳定。

二是实现了资源整合。通过下沉力量、整合条块资源，实行统一管理、统一调度、变“九龙治水”为“一龙治水”，形成了条块协同、整体推进强大合力；通过整合资源、统筹力量，引导社会各阶层积极有序参与社会治理，不仅有效提高了治理效益，而且大大降低了治理成本。

三是群众满意度逐步提升。通过封调禹顺多元纠纷解决机制，群众可以在家门口“说事论理”，不收费、不红脸、不对簿公堂，使得矛盾纠纷得到快速处理，减轻了群众诉累，群众满意度逐步得到提升，2020年登封市公众安全感在全省位居前列。

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