河南省周口市淮阳区：以村居巡查综合治理为载体 全面推动基层治理体系和治理能力现代化

近年来，淮阳区坚持和发扬“枫桥经验”，找准基层社会治理的短板和不足，由区委主导、纪委监委牵头、政法机关组织、民政及审计等多部门共同参与，抽调精兵强将组建了区委基层治理工作组，采取“综合治理切病灶、夯实基础强筋骨”的模式和机制，走出了一条“巡察监督先行、案件审查跟进、成果运用同步、综合治理治本”的基层治理新路子。通过治理，打击了黑恶势力、村霸地痞，惩治了腐败，匡正了风气，清除了基层队伍中的害群之马，巩固了基层政权，密切了党群干群关系，提升了群众的满意度，收到了一招多效的治理效果，为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。

一、背景与起因

2017年至2018年期间，在脱贫攻坚关键阶段，淮阳区委开展对乡（镇）党委的巡察时，发现个别村存在问题特别严重，信访反映比较集中，有的扶贫领域腐败和作风问题突出，脱贫攻坚推进不力；有的黑恶势力称霸乡里，滋扰群众生产生活;有的基层组织软弱涣散，宗族势力把持基层政权；有的村三资管理混乱，集体资产被长期侵占。上级脱贫攻坚暗访督导时，先后出现群众围堵督导组反映问题、督导反馈贫困村因班子内耗致使扶贫工作推进不力等问题，淮阳区委深入研判认为，“问题村”的乱象若不痛下决心及早治理，势必严重影响脱贫攻坚大局。而这些乱象形成的原因错综复杂，各种问题相互交织，依靠乡镇党委政府已不能从根本上解决问题，由单个部门针对某一问题专项治理，也是“头痛医头脚痛医脚”。针对“问题村”“乡级治不了，部门治不好”的乱象，区委决定把巡察乡镇时发现的“问题村”作为试点，由纪委牵头、政法机关参与、多部门联合成立工作组进行综合治理，先后对葛店乡薛寨等5个村进行试点治理。通过治理，这些村的乱象得到彻底平息，群众非常满意。由此，淮阳区把综合治理作为解决农村社会治理难题的切入点，对村级党组织存在的问题大起底、大排查、大整改，夯实基层党的建设，推动各项工作有效落实的思考与实践。

2018年10月，淮阳区作为周口市试点，全面启动村居巡查综合治理工作。在推动进程上，按照“先行试点、突出重点、先慢后快、全面覆盖”的原则；在推动问题整改和成果运用上，建立“巡察监督先行、案件查办紧跟、成果运用同步、综合治理兜底”的模式，并确定了“巡察村（社区）全覆盖，综合治理一百村”的工作目标，走出了一条巡察全面发现问题，案件查办迅速形成震慑，综合治理根除村级乱象的工作路径，夯实了乡村的根基。

二、做法与经过

（一）巡察监督先行。

突出巡察“政治体检”作用，聚焦村（社区）党组织作用发挥、群众身边的不正之风和腐败问题以及影响群众生产生活的民生领域问题，全面起底村（社区）问题。一是专业部门共同参与。以巡察机构专职人员为主力，抽调纪委监察、组织、政法、财政、审计等单位人员全程参与，发挥部门专业优势，提升巡察精准度。二是用活方法巡清问题。结合村居特点和群众生产生活规律，综合运用多种巡察方式，重点用好五访四谈、公开、比对、昼访夜结等方法。三是发现问题分类处置。对巡察中发现的影响群众生产生活且具备整改条件的民生事项，督促立巡立改；对指向具体明确，明显违纪违法的问题线索，且立即查处有利于强化震慑效果的，作为典型问题线索，根据职能权限分别移交纪检监察、公安或行政执法部门直查快办；把一般性问题列入问题清单，向乡镇和村（社区）党组织反馈，督促整改；把党组织长期瘫痪、村情复杂、涉黑涉恶、腐败多发，或案件查处中发现问题重大复杂、单一案件查处不能解决问题的村，建议区委进行综合治理。

（二）案件查办紧跟。

巡察村（社区）过程中，对指向具体明确的违纪违法问题线索，报巡察工作领导小组主要负责人签批后，按职责权限分别移交区纪委监委、公安机关或行政执法部门，做到线索移交不过夜。由巡察组中配合巡察的纪检监察干部或公安干警就地接收线索，立即开展查处。一方面提高巡察实效和办案效率，消除干部群众因案件办理周期过长产生巡察工作是形式主义、走过场的误解，显著增强巡察效果，提升人民群众对巡察工作的信心；另一方面又能及时固定证据，有效避免巡察发现问题线索的流失。如，2018年10月，巡察淮阳区新站镇王楼村期间，发现该村6名村干部每人侵吞4000元郑合高铁占地补偿款的问题。问题线索移交纪委监委后，区纪委监委立即安排配合巡察的纪检监察干部就地转换身份，进行案件查处。最终王楼村6名村干部退还侵占款项，并分别给予纪律处分。问题线索的直查快办，对村级干部起到了强烈的震慑效应，巡察期间和集中治理期间，78人投案自首或主动说明问题，并退回违规领取各类资金106.07万元。

（三）综合治理兜底。

综合治理工作作为巡察村居结果运用的重要手段，以巡察村居发现问题线索为依据，由区委主导，纪委监察委牵头，公检法、组织、民政、信访、扶贫等部门积极参与，按照区委“抓坏人、办好事、强组织、建机制”的总体要求，深化巡察成果运用，对重点村综合施策，推动村级政治生态、社会生态明显好转，为实施乡村振兴战略提供坚实保障。

1.抓坏人。抓坏人其实是两层意思，一种是指干部中的违纪违法者，另一种指村民中的违法人员。通过开门接访、入户求访等,对基层问题矛盾大排查，澄清底子，以打开路，让贪腐干部得到处理，让村霸恶人得到打击，以此让群众打消顾虑，勇于发声，敢于检举。惩治贪腐。工作组“零容忍”对待侵害群众利益的腐败和作风问题，发现一起查处一起，坚决深挖彻查。如，淮阳区大连乡邢吉屯村原负责人张某某，被群众举报办理低保时有收取村民烟酒的行为，工作组通过对该问题线索深挖细查,又发现其虚报冒领干部工资4.2万元，张某某被移送司法机关追究刑事责任。扫黑除恶。扫黑除恶专项斗争及“打伞”工作是综合治理的一项重要内容，通过扫黑除恶和“打伞破网”着力净化社会生态，优化发展环境，增强群众的安全感。如，2019年淮阳区委在治理新站镇新站村期间，一举打掉了长期以殡葬改革为名实施敲诈勒索的李某、孙某某等五人涉恶团伙。依法治访。按照“三到位一处理”原则，工作组全面梳理群众诉求，对诉求合理的解决问题到位，对诉求无理的思想教育到位，对生活困难的帮扶救助到位，对借表达诉求之名行违法犯罪之实的坚决依法处理。如，淮阳区黄集乡王楼村村民王某某，常年以身体残疾生活困难为由赴京赴省非访，向党委政府施压索要钱财，并通过建立微信群在全省范围内纠集了一批同样是残疾人的上访户，幕后策划煽动他人上访。王某某被依法刑拘后，当地信访秩序明显好转。

2.办好事。对民生问题大起底。工作组入驻期间，对走访中发现的和接到群众反映的民生问题进行汇总，逐一建立台账并销号解决。如，大连乡苑楼村村民苑吉成，房屋建成了二十多年，邻居依仗家族势力不让垒院墙，村里、乡里多次调解不成。工作组经过多方调查了解后，对其无理取闹的邻居进行训诫，使其主动承认自己的过错，立刻答应让苑吉成建院墙，并保证今后两家人和睦相处。院墙建好的那天，70多岁的苑吉成拉着工作组人员的手说：“没有工作组的到来，恐怕我这一辈子都打不成院墙！”开展系列惠民活动。开展送戏下乡、送医下乡、送温暖、送技术下乡及五好家庭、好媳妇、好婆婆、致富能手等评选表彰，申报民生工程，联系富民项目等活动，通过办实事办好事赢得群众的拥护和支持。综合治理开展以来，区委四支工作组共组织158支医疗队开展送医下乡，免费发放药品价值133万元，惠及群众5.79万余人；开展送戏下乡47场次；评选“好媳妇”“好婆婆”“五好家庭”“致富能手”等815人。促进扶贫更加精准。工作组在治理村对脱贫和未脱贫档卡进行逐一核查，对扶贫工作存在的问题进行台账式销号管理，确保逐项逐户整改到位，使贫困户的识别和退出更加精准，提高群众的知晓率和满意度。为保障贫困户长期稳定脱贫，工作组还积极为贫困户寻找产业项目增加收入。

3.强组织。在治理过程中，坚持破与立相统一，坚决撤换软、散、瘫、恶、乱的村级班子，坚决杜绝恶人治村和贪腐势力、宗族势力把持基层政权的现象，着力建立肌体健康的村级组织。坚持在返乡创业的大学生、返乡创业的务工者、复员军人、退休干部、致富能手中进行选拔，通过逐户走访，动员群众推荐人选，然后对其进行锻炼，考察他们的执政能力，最后再正式履行选举程序。同时由区委牵头开展培训，前往先进地区实地学习。使新组建的村级班子政治强、作风正、人品端，清白干净、群众认可。如，新选任的曹河乡西黄村代理村支部书记黄军辉，38岁，有建筑公司，在本村成立有食品公司，直接带动全村20多人在企业就业，群众反映良好。目前，淮阳区为已治理村选任干部201人，其中大中专以上学历17人，40岁以下36人。

4.建机制。坏人抓干净了，好事办实了，干部选准了，最后就是要建制度，让制度去管人管事儿，促进基层长治久安。针对治理工作中发现的问题，完善村级事务管理制度，推行“微权四化”廉政体系（即权力清单化、履职程序化、监督科技化、问责常态化），让村级班子在制度的框架下履职用权，用制度规范办事流程，用制度管控权力行使，用制度防控工作风险。推行“逢六”村务日制度，即每月农历初六、十六、二十六为全区“村务日”，坚持有事谈事、民主议事、集中办事，解决群众办事儿难的问题。同时，通过帮助治理村制定“一约四会”“网格化管理”制度等，发挥群众群防群治力量在公共事务和公益事业办理、民间纠纷调解、治安维护协助、社情民意通达等方面的作用。

三、成效与反响

截至目前，全区已完成对243个村（社区）的巡察，发现并推动解决各类问题3159个。已综合治理53个问题村，治理期间共接待来访群众8176人次，接到信访件 4260件，受理2926件，查处违纪违法案件775件，刑事拘留236人，行政拘留 122人，涉及党员干部137人，给予党纪政务处分153人，帮助收回村集体资产701万元。全区信访总量连年下降，其中2019年全区信访举报总量较上年同期下降51%，2020年赴京访、到省访、到市访同比分别下降78%、13.8%、44.3%。反映农村干部信访件与去年同期同比下降66%，被治理村至今未发生赴上三级上访案件。通过巡察村居暨综合治理工作的开展，收到了一招多效的效果。2019年3月27日，河南省委常委、省纪委书记任正晓在淮阳调研时对我区巡察巡察村居暨综合治理做法给予了充分肯定。淮阳区巡察村居暨综合治理工作模式正在周口全市推广。淮阳工作模式中形成的“巡察村（社区）七环节”“综合治理十步工作法”等具体经验和做法在周口市全面推广，省市政法委、纪委、巡视巡察机构主要领导多次调研指导。2019年底，人民日报举办的国家治理高峰论坛年会、清华大学举办的首届中国社会治理与发展高层论坛，淮阳区委书记马明超同志应邀做主题发言，并接受现场访谈。2020年3月2日，省委常委、政法委书记甘荣坤到淮阳调研基层综治工作，对淮阳区该做法予以充分肯定。

四、探讨与评价

村居巡察暨综合治理是解决农村社会治理难题的切入点。一些软、散、瘫、乱村社情民意复杂，存在问题多，如果单纯的去处理暴露的个性问题，“头痛医头脚痛医脚”，很难从根本上解决问题。淮阳区经过深入“会诊”研判，找准了“病灶”，综合施治，改以往部门的“单打独斗”为多部门“联合作战”，既祛邪又扶正，落脚点在建强基层组织，完成了一个系统工程，取得的效果是积极的。

基层组织是农村社会治理的关键点。实践证明，哪个地方问题频出、工作开展不好，就说明这个地方基层组织出了问题，就是班子不强造成的。班子强不强，关键在有没有好的带头人，要彻底根除个别地方村支部书记终身制、宗族世袭制等顽疾，坚持选贤任能，把那些思想素质高、致富能力强、工作能力强的年轻同志培养、选拔为村级带头人。

社会风气是农村社会治理的根本点。一个地方长期不稳定，肯定正气不畅。这会影响民风的纯朴，影响精神文明建设，影响经济社会发展。淮阳区在综合治理工作中坚持既打击歪风邪气又弘扬新风正气，在惩治违法犯罪的同时，着力选树先进典型，倡树新风正气，营造崇德向善的良好氛围，促进乡风文明。同时，加强党员干部的教育，落实好“三会一课”等制度，使组织生活正常化、党员教育常态化，不断提高基层党员干部的素质和工作积极性。

生产生活水平的提升是农村社会治理的保障点。农村基础设施建设影响着群众对党委政府的满意度和对干部的认可度。近两年来，淮阳持续加大农村基础设施建设投入，村村通公路、村村建成文化广场、村村通安全饮水、村村有卫生室，农村垃圾实施市场化保洁清运。在此基础上，扎实开展“六村共建”活动，农村社会风气、社会治安、人居环境、医疗水平、基层组织建设等更上了新台阶，群众的安全感、获得感、幸福感不断增强。

下一步，淮阳区将进一步深入推进巡察村居暨综合治理工作，着力夯实乡村治理根基，为实施乡村振兴，全面建成小康社会奠定坚实基础。

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