拓宽老年人参与基层社会治理的新途径

截至2015年底，我国60岁及以上老年人口2 .22 亿人， 占总人口16 .1 % 。其中65 岁及以上人口1.4386亿人，占总人口10 .5%。预计我国60岁以上老年人口将于2025 年突破3 亿人、2033 年突破4 亿人、2054年前后达到峰值4 .72亿人。快速增多的老年人口使社会治理的主体结构发生重大变化，如何更好地发挥广大老年人在社会治理中的主体作用，已成为重大的时代课题。我国广大老年人在参与基层社会治理中发挥了重要作用，但制约因素还比较多，不愿参与、不会参与、不便参与的问题比较突出。本文侧重就如何进一步发挥老年人参与基层社会治理的正能量和经验、智慧、威望等优势谈几点粗浅思考。

一、拓宽老年人参与基层社会治理的范围

从参与人数看， 老年人参与基层社会服务管理的比例还不够高。根据全国老龄委的数据，“十二五”末全国老年志愿者达到2000 万人， 还不到2 .22 亿多老年人的10 % 。根据中国人民大学中国调查与数据中心和中国人民大学老年学研究所2014 年8 ～ 10 月在全国28个省区市的134个县、区对462个村（ 居） 的11511 份个人问卷、462 份社区问卷调查结果：20 .33%的老年人在过去三个月仍在参加公益活动， 5 .83 % 的老年人曾经参加过但现在退出了，73 .84%的老年人从未参加过，其中健康条件不允许的占30 .81%，不知道怎样参加的占24 .7 % ， 对目前的志愿活动不感兴趣的占13 .73%，经济条件不允许的占3 .98%，不想承担责任的占1.53%，子女不赞成的占1 .47 % 。山东省东营市老龄办2015 年1月发表的一项研究成果显示，该地区农村仅有不到30%的男性老年人和不到50%的女性老年人，表示在农闲时愿意或者正在参与社会活动，为村级精神文明建设贡献力量，主要是参与村里的“ 红白” 理事会、调解委员会、义务清扫队、庄户剧团、秧歌队等；80%以上的城镇老年人表示退休后，存在心理落差， 有孤寂感， 有强烈的社会参与意愿。

从参与内容看， 老年人参与较多是陪同聊天、保护环境卫生、调解矛盾纠纷、参与治安巡逻等，参与社区公共事务和公益事业民主管理不够广、不够深。中国人民大学的《中国老年社会追踪调查报告》（ CLASS ）显示， 43 .2%的老年人近三年参加过本地村（居）委会投票选举，农村老年人参加比例为48 .31%，城市老年人参与比例为38 .66 % 。华中师范大学中国农村研究院2015 年2 月对全国25 个省303 个村庄8054个农户的问卷调查显示，农村老年人对村民自治的参与水平总体不高，并有明显的区域差异。有超过三分之一的老年人缺席村委会选举， 老年人参与投票的比率在南方地区为69 .4 % ， 北方地区为40 .61%；东部地区为69 .78%，中部地区为67 .11%，西部地区为58 .78%。接近九成的老年人对村务公开保持沉默，只有14 .45 %的老年人参加过村民协商议事会，62 .88 % 的
老年人没有参加过类似会议。18 .05%的老年人参加过村民小组会议， 其中， 西部地区为21 .27%，东部地区为19 .94%，中部地区为16 .25%。
     这就需要进一步激发老年人的社会参与意识，改善老年人的社会参与条件，提升老年人的社会参与能力，拓展老年人的社会参与内容，充分发挥老年人参与城乡社区治理的热情和能量，充分发挥老年人优良品行在家庭教育中的潜移默化作用、对社会成员的言传身教作用和对年轻人的传帮带作用，充分发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势。

二、培育发展适合老年人参与的基层社会组织

各种形式的老年人社会组织是老年人开展自治和参与基层社会治理的重要平台和依托。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“ 老年人可以通过老年人组织，开展有益身心健康的活动”，“制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人权益重大问题的，应当听取老年人和老年人组织的意见”。乡（ 镇）、村（ 居） 层面的基层老年人协会是由老年人自愿组成的、反映老年人的要求、保护老年人合法权益的群众性组织。截至2015年年底，我国基层老年协会发展到55 .4万个，覆盖率81 .9%，在社区层面，城市社区老年协会80436个，建会率85 .79 %，农村老年协会468438 个， 建会率82 .1 % 。这些组织在社会公益事业、社区公共服务和社会治理中发挥了重要作用。但是， 老年人协会覆盖率还不够高，《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求到“十二五”末，我国城乡老年协会覆盖率要分别达到95％和80％；老年人的参与率也不够高。军休所内的军休干部管理委员会、养老服务机构内的老年人自治组织、单位的离退休职工自管自助组织等都在开展老年人自我教育、自我管理、自我服务中发挥着重要作用，并对老年人的服务和管理起到重要的协助、监督、促进作用。老教育工作者协会、老年科技工作者协会等专业型组织以及戏曲、舞蹈、摄影、美术、书法、体育、旅游、娱乐等方面兴趣类老年人组织已成为发挥老年人专长、增进老年人社会交往、丰富老年人精神生活的重要依托。

从总体看，老年人组织仍存在覆盖率不高、组织形式和功能过于单一、区域发展不平衡、经费设施不足、自我发展能力不强、作用发挥不够充分等问题。需要通过采取灵活有效的登记管理办法、加强骨干人员培训
和活动指导、纳入政府购买服务范围、给予适当经费补助、制定并执行组织章程等，提高老年人社会组织的自治和发展能力、规范化水平。

三、弘扬我国老年人参与基层社会治理的优良传统

我国民间素有“以齿序尊”的传统，官方自古就有“ 乡老” 制度， 官员有“ 告老还乡” 的传统， 儒家有重视老人作用的理念。孟子说过，“天下有达尊三：爵一，齿一，德一。朝廷莫如爵，乡党莫如齿，辅世长民莫如德。”（《孟子·公孙丑（ 下）》秦朝就设有“乡三老”，三老由年在五十岁以上者担任，在乡间掌管教化。“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税； 游徼循禁贼盗。县大率方百里， 其民稠则减， 稀则矿， 乡、亭亦如之。皆秦制也。”（《汉书卷十九（上）》）“凡有孝子顺孙， 贞女义妇， 让财救患， 及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。”（《后汉书·志二十八》）乡老对维护乡村基层社会的稳定起着重要的作用，在国家政权和地方社会之间起着特殊的沟通作用。明初建里甲制，朱元璋在其晚年颁布《教民榜文》，要求设立里老人制， 每里选择若干名50 岁以上、有道德名望、办事公正、具有调解、裁决能力者，担当“老人”角色，负责民间户婚、田土、斗殴、相争等日常纠纷事务的裁决处理；里老人兼有伦理教化、经济社会生活组织协调、政府所需赋税的催缴、外来人口的清查等职责。《教民榜文》共四十一条，前十四条以及第二十条、第二十三条、第三十八条规定，里老人选任以及里老人、里甲理断民间词诉的范围、程序及其监督保障措施；第十五条、第二十一条、第三十七条规定，里甲、里老人负有缉捕里中罪犯的职责；第十六至十八条规定，里老人享有旌善惩恶的权力；第二十条规定，里老人拥有保举以及绑缚不法官吏赴京治罪的权力；第二十四条至第二十九条、第三十三条劝谕乡民要勤于耕作、互助互济、长幼有序、孝敬父母以及乡饮酒礼、祭祀鬼神等，里老人对这些内容具有“提督点视”的职权；第三十条规定，里老人可以为乡里向政府建议兴建利民的水利工程；第三十九条、第四十条规定， 各地官吏、里甲、老人都要申明、遵守《教民榜文》；第四十一条规定，里老人有权赴京闻奏，不受路引的制约。总的看，《教民榜文》建立起了里老人制度，全面规定了里老人的选任方式、具体职能以及履职监督机制，其创新之处在于尝试修正职役制下的里甲制度的缺陷，依靠乡村精英调解纠纷、维护治安、治理乡村，采取以“良民治良民”的方式限制当地官吏与地主对普通百姓的压迫，整体上体现了安民、保民的乡治理念。王守仁撰写、颁布于明正德十五年

（1520年）的《南赣乡约》第一条规定：“同约中推年高、有德、为众所敬服者一人为约长，二人为约副，又推公直、果断者四人为约正，通达、明察者四人为约史，精健、廉干者四人为知约，礼仪习熟者二人为约赞。”
      费孝通在《乡土中国》中将老年人主导的乡土社会的权力结构称之为“ 长老统治”。梁启超在其《中国文化史·社会组织篇》第七章“乡治”中对其家乡广东花县茶坑村如何发挥老年人在乡治中的威望和作用作了生动描述。他说：“吾乡曰茶坑，距崖门十余里之一岛也。岛中一山，依山麓为村落，居民约五千，吾梁氏约三千，居山之东麓，自为一保。馀袁、聂等姓，分居环山之三面为二保。故吾乡总名亦称三保。乡治各决于本保， 其有关系三保共同利害者， 则由三保联治机关法决之。联治机关曰‘ 三保庙’，本保自治机关则吾梁氏宗祠‘叠绳堂’。”“自治机关之最高权，由叠绳堂子孙年五十一岁以上之耆老会议掌之。未及年而有‘功名’者（秀才监生以上），亦得与焉。叠绳堂置值理四人至六人，以壮年子弟任之，执行着耆老会议所决定之事项。”也就是说，乡村治理以同姓血缘宗族为载体，小姓附于大姓，不同姓氏聚居的较大乡村则在同姓自治基础上组成异姓联合自治体；以堂、会、庙、祠等为自治机构场所和名称；自治权力机关为议事会，议事会由宗族中年长者和有身份者组成，年高德劭的乡土权威人士为召集人， 是乡村治理的领袖。他还说：“保长一人，专以应官，身分甚卑，未及年者则不得列席耆老会议。耆老及值理皆名誉职，其特别权利只在祭祀时领双胙及祠堂有宴饮时得入座。保长有俸给。每年每户给米三升名曰‘保长米’由保长亲自沿门征收。”可见，议事会组成人员均为荣誉性职位，这是一种道德威权与宗族内部民主结合型的自治团体。值理和保长是议事会的执行者。值理也是荣誉职位，有执行权。值理办内务，保长办外务。保长实为议事会与官方的联络人，保长有报酬。“耆老会议例会每年两次，以春秋二祭之前一日行之。春祭会主要事项为指定来年值理，秋祭会主要事项为报告决算及新旧值理交代，故秋祭会时或延长至三四日。此外遇有重要事件发生，即临时开会。耆老总数量常六七十人，但出席者每不及半数， 有时仅数人亦开议。未满五十岁者只得立而旁听， 有大事或挤至数百人， 堂前阶下皆满。亦常有发言者， 但发言不当， 辄被耆老呵斥。临行会议其议题，以对于纷争之调解或裁判为最多。每有纷争，最初由亲支耆老和判。不服，则诉诸各房分祠。不服，则诉诸叠绳堂。叠绳堂为一乡最高法庭，不服则讼于官矣。然不服叠绳堂之判决而兴讼，乡人认为不道德，故行者极希。”“乡治之善者，往往与官府不相闻问，肃然自行其政教，其强有力者且能自全于乱世，盗贼污吏，莫敢谁何。”“此种乡自治，除纳钱粮外，几与地方官全无交涉（讼狱极少）。……此盖宗法社会蜕余之遗影，以极自然的互助精神，作简单合理之组织，其于中国全社会之生存及发展，盖有极重大之关系。”“启超幼时，正是吾乡乡自治最美满时代。”据学者研究，梁启超所述的“乡治”普遍存在于当时华南乡村。
      古代的乡老制度对当今的基层社会治理仍有借鉴意义，需要在继承基础上加以创新，根据新时代的特点探索发挥老年人优势的新途径。一是发挥老党员等基层精英的先锋模范作用。截至2016年底，中国共产党党员总数为8879 .3万名，61岁以上的党员占26 .1 % ， 有2286 .0 万名， 这些老党员在基层社会治理中发挥了骨干作用。江西在自然村成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体，热心村落社区建设的志愿者参加的农村村落社区志愿者协会。志愿者协会下设“五站”：村落社区社会互助救助站，村落社区卫生环境监督站、村落社区民间纠纷调解站、村落社区文体活动联络站、村落社区公益事业服务站等，分别办理农村村落社区建设的有关事宜。要总结各地近年来创新社区治理的经验，探索发挥老年人协助居委会（业主委员会）等做好社区事务日常管理、农村留守老年人积极参与乡村公共事务和公益事业管理、城市流动人口中的老年人参与住地社区服务管理的机制和途径。二是建立退休乡贤参与家乡基层社会治理的机制，发挥离退休乡贤对家乡社区建设的支持和参与作用。新中国成立以来出现过许多这方面典型，如，自1957年起，老红军甘祖昌携妻子回家乡莲花县洋桥乡务农，二十九年如一日带领乡亲们修水库、渠道、电站、公路、桥梁。2003 年3 月中旬， 毛致用卸任全国政协副主席后回到家乡湖南岳阳西冲村老家住居，支持家乡建设。曾任海南省副省长、海南省人大常委会副主任的陈苏厚2003年退休后，拒绝了省里多个团体组织当顾问、会长的邀请，拒绝了高干休养所等资源，回到海南省临高县南宝镇松梅村的老家， 当一名普通农民， 帮助乡亲们脱贫致富。江西省南昌市原市长、市人大常委会主任李豆罗于2010 年1 月22日上午在人大会上作完报告，4个小时后就回到自己的老家南昌市西湖区李家村， 自称“ 从农民到市长用了40年，从市长到农民只用了4个小时。”回乡5年，他帮助李家村建成了优美的乡村“景区”。浙江省农村普遍建立了乡贤参事、厦门市在村级层面建立乡贤理事会等举措在这方面做了有益探索。需要总结各地创新经验，进一步加强的是建立退休乡贤参与城乡社区治理的制度化平台、常态化机制。

四、推进老年人参与基层社会治理的手段现代化

在“互联网+”时代，互联网是公众参与社会事务管理的重要工具，是方便老年人超越身体行动障碍扩大社会参与的有效手段。

目前， 我国老年人利用互联网的比例还较低。《第38次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016 年6 月， 我国网民规模达7.1亿，互联网普及率为51 .7%。武汉大学2015年公布的《中老年人使用互联网情况调查报告》显示，50岁以上中老年网民近七成在退休前职业为脑力工作者， 其中工商企业职工占了20 % ， 干部占25 % ， 农民占10 % ， 军人占18 .3 % ， 专业人士占25 % ， 其他占1 .7%。通过自学使用互联网的中老年网民占总数的43 .3%，通过亲友教授学习使用互联网的中老年网民占总数的45 % ， 社区学习和中老年网络培训班仅各占3.3%，而其他途径也只有5%。制约中老年人上网的因素主要是互联网相关知识欠缺、身体健康影响、网上信息真伪辨识度低以及网上适合中老年人的信息较少、兴趣缺失等。进一步推动老年人对互联网技术的掌握和使用，以方便老年人获取信息、表达诉求、开展监督、互帮互助。企业应研发生产适合老年人特点的电脑、手机等电子设备，并在价格上对老年人实行优惠。政府要通过购买服务为老年人开设相关的培训课程，建立适应老年人兴趣爱好的网站，鼓励老年人通过互联网反应诉求、开展互助、提合理化建议；社会方面应壮大帮助老年人学习和使用互联网的社会组织和志愿者队伍，组织为贫困老年人捐赠电脑、智能手机等电子设备；在家庭方面，子女更有义务帮助父母掌握和运用互联网技术；多途并举帮助老年人通过互联网扩大社会交往、参与社会治理。

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