郑功成｜用共享发展理念引领社会治理

一、当前社会治理面临着复杂多变的新形势

当前，社会治理面临的形势已经发生了深刻变化，它主要表现在如下五个方面：

一是社会结构呈现出多元化格局，但作为社会稳定中坚力量的中等收入阶层规模偏小、不稳定性偏高，甚至还面临着阶层固化的危险。在计划经济时代，我国的社会结构是干部、工人、农民三大阶层，经过30 多年的改革开放，现在的社会结构远比传统的三大阶层结构要复杂得多，而且还处于动态发展变化中，如有的干部并不再具有计划经济时代的威权；有的农民却在改革开放中获得了社会地位的大幅度提升；原有的工人阶层则更加分化，有的上升为高收入阶层，有的却因下岗、失业而沦为困难群体，因此，原有的等级有序变成了多元化格局。同时，人口结构也发生了深刻变化，老龄化在加速行进，家庭结构日益小型化，家庭似乎不再是原来的模样，单位更不是原来的那种单位，这些深刻变化再加上人口的高流动性，决定了传统的社会治理方式已经完全不能适应发展需要。然而，在这种发展变化中，作为维护社会稳定中坚力量的中产阶级或中等收入阶层并未迅速成长起来，其规模偏小，不稳定性偏高。美国的经济学家曾测算出美国的中产阶级占总人口的60% ， 中国估计不到20%。即使是收入水准达到了中等收入水平，但因缺乏资产积累与风险保障，遇到天灾人祸或者一场大病，甚至买一套房子，都可能变为低收入阶层。如果不注意到我国社会结构的这些深刻变化，社会治理就会陷入无所适从的境地。

二是价值取向多元化已是客观事实，互联网的发达更使这种多元化价值取向泥沙俱下，但能够与时代相适应的、积极的主流价值取向并未成熟、定型。当前的社会心态异常复杂，各种思潮取向纷呈，个人主义、利己主义在一定程度上取代了传统的集体主义、共享主义。价值取向多元化有值得肯定的一面，它是社会发展变化的客观标志，但也让人莫衷一是，甚至还有一些极其负面的取向在影响着整个社会的心态，这是以往一些领域矫枉过正的结果。如承包制激发了农村发展的活力， 但被复制到几乎所有领域后，就不断强化了局部利益、部门利益，助长了本位主义；对经济效率的追求带来了经济持续高速增长，但被滥用到公立医院、公立学校乃至部分社会保障项目等公共领域后， 也导致了社会政策及其价值追求的异化，衍生出了一系列的社会问题。
    三是不同群体的利益诉求日趋多样化，表达诉求的方式与途径也呈现出多样化，但应对诉求的举措准备明显不足、综合统筹也不够， 头痛医头、脚痛医脚的现象并不罕见， 没有稳定预期导致不安与焦虑情绪蔓延。改革开放的重大成果就是全体人民的生存境况得到了持续大幅改善，但民生诉求的全面升级则反映了不同群体利益诉求的多样性。例如，教育事业在不断发展，但大家对教育的不满意度也在发展；就业岗位在持续增长，大家对就业不满意度也在增加。大家的收入增加了，但对收入状况的不满意度同样在增加。社会保障发展很快，养老金制度已经成为普惠所有老年人口的制度安排，全民医保体系已经建成，但是对社保不满意的人依然很多，包括养老服务等在内的许多社会保障需求还不能得到有效满足，等等。现在人们要求社会公正、合理分享，要求解除后顾之忧，要求有稳定的预期。然而，我们的准备还明显不足，相关制度与政策的综合统筹还很不够。特别是缺乏稳定的安全预期，容易导致不安与焦虑情绪的蔓延，这些现象对社会治理明显不利。
    四是社会冲突的内容、形态日益复杂化，但化解冲突的制度安排仍然较为单一与乏力，传统的维护社会稳定的机制在遭遇挑战，社会保障制度还未能全面发挥化解社会矛盾的功能，社会自治体系等还未得到有效确立，诚信的缺失更加放大了社会矛盾。劳资之间、官民之间、贫富之间的矛盾与冲突在一定程度上存在着加剧的趋势。在这样的情形下，高压维稳已经很难奏效，也不可能从根本上解决问题。中国自古以来是一个讲诚信的国家，一诺千金、童叟无欺等，均被认为是立身之本，但现在却让人感到了诚信的缺失，不讲诚信的现象几乎存在于各个领域，它不仅使社会冲突更加显性地呈现，而且使社会治理丧失了应有的道德和伦理基础。再以社会保障为例，这一制度本来是化解矛盾与社会冲突的良药，也是国家治理体系现代化的重要支柱与手段。但当前的社会保障已经被矮化成了一项民生工程，甚至被矮化成了为老百姓做点好事，而现代社会保障制度在德国被创立时是为了化解劳资矛盾与尖锐的阶级对立，是为了增进国家认同与促使国家强盛；美国罗斯福时代出台的社会保障法并由此确立的美国社会保障制度，是为了化解市场失灵后的经济大危机以及由此带来的社会危机等，因此，它是治理政府失灵、市场失灵的国家治理体系现代化之支柱。但当前在我国并未提到应有的高度来加以重视并做出科学的顶层设计。各个行业的自律机制虽然形式上具备，但各种协会、商会却因行政化等色彩而并未发挥出自律功能。因此，我们面临的社会矛盾与冲突不仅日益复杂化， 而且治理体系亦存在着严重不足。
    五是政府包办社会事务已难以为继，但社会力量与市场力量都还未能有效承担。改革开放发展到今天，政府的改革方向是明确的，政府承担的职责是既定的，行政机制的运转具有单向性，财政资源与人力资源的配置在公共部门亦具有限性，这一切都决定了传统的政府包办一切社会事务的管治模式已经根本不可能满足当代社会治理的需要。然而，市场规制、管理与市场主体均还未完全成熟，社会组织、社会机制亦未发育成熟，从而还不能对政府管治社会事务能力的持续弱化进行有效弥补，并在社会治理中充分发挥积极、有效的作用。
    综上，我国社会治理所面临的是前所未有的复杂局面，如果再加上复杂多变的国际环境的影响，更表明社会治理的艰巨性。如果没有创新的社会治理体系与治理机制，社会失控现象就可能出现。

二、利益格局失衡是导致一切社会矛盾的深刻根源

众所周知，社会治理的最终目的是实现整个社会的健康、和谐发展，而能否有效预防和化解社会矛盾和缓和社会冲突，无疑是衡量社会治理成效的核心指标。根据中外社会治理的经验，可以发现，利益格局失衡往往构成一切社会矛盾与社会冲突的深刻根源。利益格局失衡愈是严重，社会矛盾与社会冲突就愈是尖锐化，社会治理也必然难以有序，甚至可能失控。我国在30 多年间实现了国民经济持续高速发展，让几亿人摆脱了绝对贫困，所有人的生存境遇与生活水平持续提升，中国创造的不仅是经济高速增长的奇迹，而且也是民生改善与社会发展的奇迹，这是值得充分肯定也是被世界公认的。但毋庸讳言，由于渐进改革中长期采取鼓励部分人先富起来与部分地区先发展起来的政策取向，加上公共资源配置长期失衡，不同群体之间利益格局失衡的现象已非一日，特别是呈现出了一定程度上的阶层固化现象，这直接加剧了社会矛盾与社会冲突，也对当前的社会治理形成重大挑战。

在改革开放前， 国家追求缩小三大差别，即工农差别、城乡差别、体力劳动与脑力劳动的差别。现在，由于利益分配格局的长期失衡，带来的是四大差距：

（一） 劳资差距大

劳资关系是工业社会最重要的社会关系，在30 多年前，资本极度短缺、劳动力几乎无限过剩背景下启动的改革开放，很自然地形成了强资本弱劳工的利益分配格局，虽然进入本世纪后强弱之间有所缓解，但仍未从根本上扭转。资本所有者收益偏高，劳动者收益（或报酬）偏低，劳资矛盾与利益冲突存在着加剧的趋势，如果任其发展下去，必然动摇社会治理的重要根基。然而，当前还出现了一种认为法律保护劳工过度的观点，有的高级领导干部也认为劳动合同法对劳动者保护过多，甚至有人主张取消劳动合同法等，这些主张完全不顾一些劳动者的工资还被拖欠、社保缴费不足、劳动用工规范性欠缺、就业岗位稳定性不高、工资难以正常增长、劳资之间更无平等协商机制等事实，一旦形成势力并影响决策与立法，将更加恶化劳资关系，放大劳资差距。在国家发展已经登上新的平台之后，我国需要采取的措施恰恰要逐步平衡劳资之间的利益分配关系。

（二） 城乡差距（市、农民差距） 大

即市民与农民的差距大。尽管近年来出现了农村居民收入增长快于城镇居民收入的势头，城乡之间名义上的收入差距有小幅度缩小，但城乡差距过大不仅表现在居民收入水平的差距仍然偏大，也表现在公共资源投入、基础设施建设、基本公共服务供给，以及发展机会、发展空间等各个方面。以医疗卫生服务为例，医疗卫生资源越来越向城市特别是大城市、特大城市集中，好医生都在向大医院集中，农民的医保水平本来就低于城镇，享受医疗服务的成本更是大大高于城镇居民。这种现象在教育、文化领域及基本公共服务的方方面面都是如此。因此，我认为城乡差距还在扩大，这种差距直接影响了城乡一体化进程，也必然影响着社会治理现代化。

（三） 地区差距大

全国范围内东、中、西地区发展差距依然偏大，东北地区近几年来亦呈现出了难以自拔的发展困难。除浙江等个别省市发展较为均衡外，包括广东等在内的其他省区的地区差距同样很大。如广东虽然是全国财富增长最快、积累最丰厚的省，但地区之间的差距却很大。再以北京为例，偏远一点的京郊仍然处于落后状态，环绕首都的河北的多个县更是贫困县。在这种地区差距偏大的情形下，人口流动往往具有单向性，加上存在户籍壁垒，社会治理同样不可能得到健康发展。

（四） 贫富差距大

受上述三大差距的影响，我国的贫富差距过大是客观事实，基尼系数居高不下是我国贫富差距的现实表现。虽然富裕家庭及其财富积累在逐年增长，但中等收入群体占比偏低、不稳定性偏高是客观事实。贫困地区居民、农民工和城镇下岗职工、失业者等构成了低收入阶层的主体，也构成了全面小康的短板。这种社会结构不利于社会治理的良性化。因为贫富差距过大，甚至阶层固化、两极分化，不同社会群体的利益诉求就会相差很远，也就很难形成应有的社会共识，整个社会的治理必然会因共识的缺乏而陷入麻烦的困境。

上述四大差距偏大现象的客观存在，实质上就是在国家发展进程中没有合理分享发展成果的结果，是部分人获得多、部分人获得少；部分地区获得多、部分地区获得少，从而都是利益分配格局长期失衡导致的结果，是以往只强调做大蛋糕而未注重合理分配蛋糕的结果，亦是长期只追求经济增长而不注意社会公平的结果。如果不尽快缩小四大差距，它不仅会直接制约着新时期社会治理的良性发展，也将直接影响全面小康社会的建设，影响国家现代化的进程。

三、创新社会治理必须坚持共享发展理念指导

基于当前社会治理面临的复杂形势，以及影响社会治理根基的四大差距，要实现有效的、良性的社会治理必须创新社会治理格局。在这方面，我认为特别需要重视如下几个方面：

（一） 需要切实贯彻落实共享发展的新理念

既然一切社会矛盾与社会冲突的深刻根源在于利益分配格局的失衡，那么，创新社会治理的关键，就应当是能否贯彻落实共享发展的新理念，让国家发展成果更多、更公正地惠及全体人民。强调更多惠及全体人民，是因为当前国家发展成果直接惠及民生的份额与力度均还不够；强调更公正地惠及全体人民，是因为当前利益分配格局仍然是失衡状态，多者恒多、少者恒少的现象依然存在。如果没有共享发展理念的指导，不可能有合理分享国家发展成果的完整制度安排，利益失衡的格局仍将持续下去，社会矛盾与社会冲突的症结仍将无从化解，这不仅无法形成和谐的社会发展格局，即使高压维稳也不可能保障社会安定有序。因为稳定压倒一切的思维定势及其实践模式，已经证明它只能将影响社会安定的因素暂时控制住，这种控制实质上是矛盾的持续积累，后果必然是社会冲突的恶化。因此，创新社会治理必须以共享发展理念为指导。

（二） 应当进一步提升对共享发展理念的认识与重视程度

在十八届五中全会提出的五大发展理念中，共享发展理念尤其具有全局与长远的意义，它是国家发展理念的升华，它意味着在经历了一个长达30 多年的以追求做大财富蛋糕的高速增长时期后，国家将真正向共同富裕时代迈进的社会大转型时期。没有共享，就没有社会主义，因为社会主义的本质就是共同富裕，共同富裕就是共享发展，只有建立共享的机制才能走向共同富裕，因此，社会主义其实也是共享主义，如果社会主义都不能实现让全体人民共享国家发展成果，必定是异化的社会主义。没有共享，也没有现代资本主义。因为资本主义能够从野蛮时代进化到文明时代，关键是建立了含有社会主义因素的共享机制，这个共享机制的核心就是社会保障制度，它事实上起到了延续资本主义社会发展的巨大作用。如果资本主义社会没有共享机制，必定是劳资尖锐对立和阶级斗争异常尖锐的社会，也是只能通过暴力革命的手段才能实现社会变革与社会进步的社会。在这样的背景下，何来社会团结、人民团结，何来和谐有序的社会治理。因此，对共享发展理念的重视应当得到进一步提升，并切实贯彻落实在具体的制度安排与政策行动中。

（三） 需要加快构建共建、共享、共治三位一体的新格局

其中，共建就是人人想参与、人人可参与、人人能尽力，这是全面建成小康社会的基础，也是新时期创新社会治理的基础；共享就是要构建能够实现全民共享发展成果的社会制度，让国家发展成果更多、更公正地惠及全体人民，关键是人人享有、公正合理地享有，这是新时期创新社会治理的条件；共治是社会治理的根本要求，也是实现社会治理良性化的基本保证。没有共建，无共享的物质；没有共享，无共治的条件；而没有共治，共建与共享都将失去有效的保障。因此，要形成完整的促使人人向上、人人向善的制度环境，让勤劳者能够致富，现在是勤劳未必能够致富；要让奉献者有尊荣，不让奉献者多受损；要让公益者受尊崇，不让公益者多吃亏；要让弱者得到有效的照顾，不要让丛林法则主导人间社会；要让所有人都有合适的途径参与社会治理与国家治理，还要让所有人的合法权益得到尊重与维护。如果能够构建共建共享共治三位一体的社会治理格局，必定能够有效地解决现实中的各种社会问题，促使国家在良性发展轨道上健康发展。

（四） 当前应当尽快缩小前述四大差距

一是缩小劳资差距。现在不是劳资对抗的时代， 也不是简单的劳资妥协合作的时代，而是应当构建劳资利益共同体，才是从根本上改善劳资关系并确保劳资关系和谐的正确取向。因此，应当尽快从劳资利益分配失衡格局转向劳资共享，形成兼顾劳资双方诉求的利益共同体，这需要一系列的制度保障，包括构建可以真正平等协商实现利益共享的机制，以及最低工资保障、法定社会保险、稳定但不僵化的劳动关系、符合正常预期的工资增长机制，等等。二是缩小贫富差距。要尽快从贫富阶层分化转向扩大中等收入阶层，加快构建橄榄型社会结构，当前的关键是要加快贫困人口的脱贫步伐，尽快补上民生保障的短板，持续不断地扩大中等收入群体规模的力度，让社会财富得到更为合理的分配，这需要有合理的税收制度、健全公正的社会保障等加以调节。如果能够将贫富差距控制在适度的区间，基尼系数能够控制到0.4 以下，就为社会治理奠定了稳固的、有力的基石。三是缩小城乡差距。这需要国家更为有力的宏观政策指导与更加合理的公共资源配置，在减少农村人口的同时，还必须完善向农业倾斜的扶持政策，着力推进城乡一体化的社会保障与基本公共服务建设，消除户籍等政策壁垒，真正实现城乡人口的自由流动。四是缩小地区差距。这不仅是中央政府的责任，也是地方各级政府的责任，国家必须缩小地区之间的差距，各级政府均有缩小本地区差距的重大责任。以广东为例，其国内生产总值（GDP）自改革开放以来先后赶超当年号称“ 亚洲四小龙” 的新加坡、香港、台湾、韩国，而省内差距仍然巨大，这表明缩小地区差距不能是中央政府一级的责任，而应当是地方各级政府的自觉行动，只有各级政府在缩小城乡差距、地区差距上真正有所作为，当前失衡的利益格局才能得到有效治理。
    总之，新时期的社会治理面临的形势是错综复杂的，全面建成小康社会的任务依然繁重，但关键还在于要用共享发展理念来指导国家治理与社会治理，核心是要促进全民共享国家发展成果。

责任编辑：

文章来源：https://www.jicengzhizhi.com/2022/1104/1433.shtml