邓斌 张丽梅 陈艳｜重庆市推进社会治理创新 实践与思考

社会治理创新是全面深化改革，实现国家治理体系与治理能力现 代化的重要方式。本文以超大城市重庆市公共服务创新实践为观 察对象，发现重庆市通过确立“民生导向”的社会治理创新战略 目标，推动基层公共服务创新体系与创新能力现代化，凸显了超 大城市在社会治理创新过程中的某些特点。在公共服务创新过程 中，重庆市也面临着思维阻力、推广阻力、参与阻力等，需要从 鼓励创新的公共服务制度建设、扩展公共服务创新的参与机制建 设、推进公共服务创新的法治化建设以及健全完善公共服务创新 的第三方评估机制等方面着手改进。

创新社会治理是党的十八大和十八届三 中、四中、五中全会部署的重要任务，是推 动社会建设与社会发展的系统化治理工具。 加强社会治理创新，有助于政府职能的革新、 社会治理结构的优化、社会发展力量的激发、 社会组织的成长、社会问题的解决，促进各 参与主体职能互补。社会治理创新包括行政 管理创新和公共服务创新。公共服务创新主 旨在于改善公共服务的质量。公共服务创新 在回应公众需求、改善公共服务能力、提升 公共服务质量与服务水平等方面获得理论界 与实务部门的高度认同，已经成为推动社会 治理创新的重要着力点。

改革开放以来，中国社会结构在政治、 经济、社会、文化等层面发生了深刻变化。 这些变化投射在人口结构、阶层结构、产业 结构、城乡结构等与社会变革和发展紧密关 联的领域和层次，并逐渐聚合起来，形成了 社会发展和变迁的推动力量。多种力量、多 个方向的发展态势在推动全面深化改革的进 程中，也带来了经济结构与社会结构发展不 平衡、社会整合能力下降、社会问题与社会 矛盾复合多元等诸多现实问题。显然，解决 上述问题，仍然需要从全面深化改革着手， “从改革中想办法”，深刻认识和准确把握当 代中国社会结构的本质特征，更新社会治理理念，科学分析研判社会治理的客观规律， 强化社会治理顶层设计与基层创新良性互动， 有益于社会治理体系现代化与社会治理能力 现代化的动态发展和持续创新。 近年来，根据党的十八大和十八届三中、 四中、五中全会部署，重庆市持续开展了社 会治理创新的实践探索。在公共服务创新的 实践探索过程中，通过发现成功案例、剖析 问题并进行经验总结，不断提升公共服务创 新水平，改善公共服务质量，为公共服务相 关创新政策、项目在全国大城市的开展提供 了观察地方试点经验的窗口。

一、公共服务创新的重庆探索

加强社会治理创新是解决转型期社会治 理突出问题的现实需要。党的十八大和十八 届三中、四中、五中全会把推进社会治理创 新放置在重要地位，并针对这一领域进行了 一系列重要部署。近年来，各地根据自身发 展特点与面临问题进行了不同层面与不同领 域的社会治理创新探索。党的十八大以来近5 年间，重庆市以“大城市、大农村、大库区、 大山区”等超大城市基本市情为考量基础， 以民生改善与公共服务质量提升为抓手，秉 承“服务为先、回应需求、法制保障、体制 创新、共建共享”的管理理念，以创新公共 服务治理机制为重点，将基层公共服务创新 作为突破口，以项目化管理为手段，实施开 展了系统化的公共服务创新探索实践。

（一）确立“民生导向”的社会治理 创新战略目标 

重庆市秉持“民生改善”的社会治理理 念，将城乡统筹协调发展作为工作思路，不 断加大城乡民生建设的投入力度，持续推动 公共资源配置更多地向民生领域倾斜。同时， 以基层社会管理改革创新为突破口，整合资源和创新服务管理方式，培育社会组织服务 能力，搭建“民生实事工程”的目标体系， 紧紧抓住广大群众普遍关心的劳动就业、教 育医疗、住房保障、食品药品安全等领域的 民生问题，持续改善民生，使群众能够更好 地共享改革发展成果，有更多的获得感和更 高的幸福指数。

（二）健全完善共治共享的社会治理格局

重庆市认真贯彻落实党和国家的相关政 策方针，加强整体规划，出台了一系列重要 文件及配套文件，制定出符合创新社会治理 实际的工作规划、目标任务和具体举措。一 是确立党委在社会治理创新中的核心作用。 充分发挥党委在加强和创新社会管理中总揽 全局、协调各方的领导核心作用，充分发 挥党的基层组织的战斗堡垒作用和党员的先 锋模范作用，以党建为龙头，全面推动综治 进“两新”（即新经济组织和新社会组织）工 作。二是明确政府部门的社会治理职责。创 新社会政策体系和社会管理体制，以保障和 改善民生为重点，健全保障基本民生的社会 安全网，形成覆盖面广、持续性强的基础公 共服务体系，完善新型社会管理的制度环 境。三是提升社会力量在社会治理创新中的 参与度。培育社会管理的多元参与主体，注 重发挥各类社会组织、经济组织及基层自治 组织的积极协同作用，构建社会管理的共治 体系。四是营造富有活力的社会协同机制。 公民依法参与社会事务与社会管理的领域不 断拓宽、途径不断增多、机制不断健全。五 是以法治思维和方法推行社会治理创新理念 与政策。在社会治理创新中贯穿依法治国理 念，普法和依法治理工作有序推进且卓具成 效，各级领导干部的法治观念不断增强，以 法治思维和方法推行社会治理理念与政策的 意识深入人心。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新型社会治 理格局基本形成。  

（三）推动基层公共服务创新体系与 创新能力现代化

 基层是社会治理创新的重点，也是基本 公共服务的落脚点和难点。重庆市坚持基层 为先，着眼基层、依靠基层、服务基层，以 基层的改革创新作为整个社会治理创新的受 力点，通过基层社会治理创新的实践经验， 推动创新经验的横向扩散与交流，筑牢社会 治理创新的社会变革基础。 提升基层公共服务创新治理体系现代 化。以党建为龙头，加快推进“两新组织” 党组织建设和工青妇等群众性组织建设，指 导帮助“两新组织”完善内部治理结构，构 建和谐劳动关系，维护职工合法权益，促进 “两新组织”更好地进行自我管理和有效地参 与社会管理。 提升基层公共服务创新能力现代化。通 过推进社会矛盾化解、公共安全保障、弱势 群体帮扶等重点工作，夯实社会治理创新的 群众基础。通过加强基层社会服务管理平台 建设，在乡镇（街道）建立“社会服务管理 中心”，在村（社区）建立“社会服务管理 站”，实行“一站式办公”和“一条龙服务”， 让老百姓“进一个门、办所有事”，提升基层 群众的满意度。 提升基层公共服务创新治理技术现代 化。科学划分管理单元，全面实施网格化管 理，科学整合并逐步下沉各种服务资源，把 社会服务管理的末梢延伸至最小的管理单元， 全面夯实社会和谐稳定的根基。

（四）以基层创新推动社会治理创新 经验扩散 

重庆市在广泛征集社会治理创新方案的 基础上，筛选、确定了一批社会治理创新重点项目，以项目化管理为抓手，推进社会治 理创新综合试点，以基层创新推动社会治理 创新经验扩散。各区县积极响应，合理配置 资源，围绕社会心态调适、社会矛盾排查化 解、社会治安防控、公共安全保障、基层社 会服务平台管理、互联网等新兴媒体管理、 网格化服务管理等方面形成了合力，打造出 一批社会治理创新的政策典范。例如，云阳 县“‘和文化’建设推动社会治理创新”荣 膺全国首批6个“创新社会管理示范基地”之 一；渝中区“社区工作日”活动在全国1000 多个城市的社会治理创新案例中脱颖而出， 以满分当选“全国社会治理创新最佳案例”； 巫溪县全面推进“乐和家园”建设，探索一 种政府主导下的“自治、共治、法治”多元 共生的“包容式治理模式”，在全国范围引起 广泛关注；渝北区立足区情，着力建设“公 平正义的法治先行区、稳定和谐的平安示范 区”，深化大城市流动人口公共服务均等化， 建立以分离保护式庭审模式、社会调查和律 师提前介入、社区帮教和就业援助为亮点的 未成年人司法体系，取得良好成效。

二、公共服务创新的重庆特点

（一）“以人为本、服务为先、贴近 群众”的社会治理创新理念 

社会治理，不仅包括对人的管理，更加 强调对人的服务。面对社会需求多样化、思想观念多元化的新形势，社会治理创新要进 一步以人为本、执政为民，在社会管理理念 上彰显人文情怀，树立“以人为本，服务为 先”的管理理念，不断贴近群众，持续增进 人民福祉。整体而言，重庆市已经对“完善 中国特色社会主义社会治理体系，要更加注 重民主法治、科技创新，提高社会治理社会 化、法治化、智能化、专业化水平”等习近 平总书记系列讲话精神有了深刻的认识和理解，在社会治理创新实践中更加注重以人为 本、贴近群众，着力解决老百姓普遍关心的 民生难题、关注帮扶社会弱势群体、持续推 进以保障和改善民生为重点的社会建设，使 发展的成果更好地惠及全体民众。

（二）基层创新是社会治理创新主要着力点 

基层政府是连接上级政府和广大人民群众的桥梁和纽带。基层政府的日常工作就是 直接面对广大农村和城市社区的居民。对农 村和城市社区的居民，基层政府不仅接触面 广泛，而且接触密度高，其每一项决定或命 令，往往都与他们的切身利益直接相关。从 这个意义上讲，社会治理创新的重点是基层 社会管理的创新。重庆市非常重视基层社会 治理创新的实践做法。从调研的情况看，相 当多的社会治理创新案例和典型经验都是在 基层试点、实验并获得推广的。这也充分说 明，基层创新是社会治理创新的活力和源 泉。事实上，在整个重庆市范围内，相关职 能部门和工作人员都不同程度地在关注并致 力于基层社区建设，希望重建“自然社区”， 重塑人们的精神家园，发动并组织公众进行 自我管理，并在此过程中尝试探索政府组织 扁平化和公共服务供给多元化之路。

（三）“政府主导、多元参与”的社会治理创新结构 

由于政府拥有行政权力，掌握社会资源， 是社会公共产品和公共服务的主要提供者， 在社会管理中居于主导地位。“党委领导、政 府负责”能够确保党委和政府的社会管理与 公共服务到位，有利于加强对社会组织的规 范和引导，将其纳入党委和政府主导的社会 管理体系，确保其健康有序发展，使之真正 成为社会管理和服务的重要补充。综观重庆 市社会治理创新的实践，成效较彰、影响较大的创新实践多系政府主导，在项目的启动 和运行中充分体现了党委的领导核心作用以 及政府在资源配置方面所具有的显著优势。

（四）“寓管理于服务之中”的社会治理创新模式 

社会管理不能仅仅是单纯的管理和调控， 更应当提供满足社会和公众需求的公共服务， 将科学管理与高效服务结合起来。实施社会 治理创新的一个基本战略就是创新社会管理 方式，寓管理于服务之中，构建与服务型政 府相适应的社会管理体制和机制。重庆市各 级政府强化政府社会管理和公共服务职能， 为公众提供足量的基本教育、医疗、社会保 障等社会性公共产品，为社会经济发展提供 必需的产权保护、市场规范、法律法规等制 度性公共服务，为各类企业提供宏观调控、 基础设施、市场环境等经济性公共服务。同 时，还针对超大城市社会经济发展不平衡带 来的贫富差距扩大、社会利益分配不公等问 题，通过向市场和社会提供必要的制度设计 和法律法规等公共产品，强化再分配功能， 平衡和协调社会利益，缩小贫富差距，维护 社会公平与安全稳定。

（五）“流程再造”的社会治理创新 

过程管理 政府流程再造是政府管理过程的创新， 是建设服务型政府的重要途径和支撑平台。 政府管理机构的顺畅运行，不仅取决于机构 和“硬件”，还取决于“软件”，就是需要对 流程进行重新梳理。在社会治理创新诸多实 践过程中，重庆市非常注重公共服务管理流 程的再造。各区县按照流程优化的原则和要 求，对行政管理相关要素进行重新梳理、清 理、简化、整合与改造，优化政府组织运行 机制和方式，提高政府工作效率和质量，增 强人民群众的满意度：一是以服务人民群众为导向，克服职能分工带来的边界限制，建 设一站式行政服务平台；二是按照“精、细、 准、严”原则，实现政府职能厘定的科学化、 规范化；三是通过政府流程持续改善，提升 行政效能，提高人民群众对政府工作满意度。

三、重庆市公共服务创新面临的问题与发 展路径建议

（一）公共服务创新面临的问题 

1. 思维阻力：部分社会治理理念相对滞后 一是机械“维稳观”。一些人认为社会稳 定就是没有社会矛盾和社会冲突，对群众正 常的利益诉求横加阻拦，对一些所谓的“异 常行为”严密防控，不计代价，侧重刚性维 稳而不是柔性地促进“社会融合”。二是片面 强化政府管控。一些人认为社会管理就是社 会控制，只注重管理而轻视服务，问题的解 决停留于表面，不是积极着眼于事先预防和 源头治理，而是消极防范和事后控制。三是 片面、消极看待社会组织。不少人陈旧僵化 的传统观念根深蒂固，内心深处疑虑社会组 织做大做强后会成为党和政府的对立面，没 有考虑和充分调动发挥它的“正能量”。

 2. 推广阻力：社会治理创新多表现为基 层、局部的创新，缺乏对其进一步深化、示 范与推广 从调研样本来看，目前重庆市公共服务 创新面临的突出问题是社会治理创新的影响 和辐射范围不少仍局限于特定的地区与领域， 且在很大程度上受到创新主体特别是所属单 位领导的权限制约，只能在特定的区域范围 内实施。不管一地创新是否成功，均难以影 响并推广到其他地区。只有当其创新经验得 到上级政府的肯定和推广或被兄弟单位学习 和借鉴之时，地方创新的影响和作用才有可 能超越本地范围而扩散到其他地区。因此， 基层、局部的社会治理创新在深化、传播和示范效应方面往往有所欠缺。 

3. 参与阻力：社会组织发育不充分， “社会协同、公众参与”尚有不足 在“党委领导、政府负责”的前提下， “社会协同、公众参与”是社会治理创新的重 要驱动力，由此形成的多元社会治理格局对 于社会治理与社会建设具有基础性作用。社 会治理创新离不开生存的土壤和社会环境。 自直辖以来，重庆市各级政府职能不断转 变，政企关系、政事关系、政社关系不断理 顺，但长久以来形成的“强势政府”状况之 变革幅度依然有限。目前政府对社会的介入 能力很强，而社会组织由于自身发育不成熟， 参与社会管理的能力和水平相对较弱，社会 组织与政府之间的关系尚未理顺，社会组织 的现实能力与社会需求之间还有一定的差距， 现有社会组织存在发展速度慢、规模偏小、 人才不足、结构不甚合理、作用功能发挥不 明显等问题，不能充分起到推动社会管理协 同创新、促进公共服务有效供给的作用。

（二）关于重庆市公共服务创新的发 展路径建议 

1.完善鼓励公共服务创新的制度建设 

所有的社会治理创新探索实践都会存在 具体问题和不够完善之处，也不可能全部会 成功，应当允许试错机制的存在。尤其对于 超大城市的基层治理创新，因为其涉及面广、 社会层次多样、遇到问题复杂，不仅需要继 续鼓励，而且需要适当引导，以多种方式推 动基层创新的各类探索实践举措健康发展， 并取得良好的效果。 因此，贯彻落实习近平总书记“鼓励基 层改革创新大胆探索，推动改革落地生根造 福群众”的讲话精神，持续完善鼓励公共服 务创新的制度建设，必须制定与基层治理创 新相匹配的正向激励政策，对创新进行持续 有力的正向性激励。具体而言，就是要提供公共服务创新所需的物质保障，提供创新必 需的政策、信息等以降低创新者承担的风险 与代价。

2. 扩展公共服务创新的参与机制建设 

加大政策扶持力度，培育发展各类社会 组织。推进政府购买公共服务，进行公共服 务生产与提供的转移，使社会组织承担更多 公共服务。进一步引入民间资本，逐步利用 社会力量去承担更重要的管理职责，让政府 从复杂纷繁的社会事务管理中解脱出来，更 多地作为监管者保证整个社会良性运转。促 进社区管理体制改革，提升对于社区的财政 支持力度，激发社区服务的活力与积极性。 加强并建立多元化社会主体对于社会事 务管理的参与力度和机制。例如：重大事项 的决策机制、社会公示及信息公开、公共决 策的考核评估等事项。对于涉及人数较多、 利益面较广、影响深远的重要决策，都应该 允许并鼓励各种社会力量参与到政策的讨论 中来，集思广益，建言献策。同时，还要完 善利益协调和利益表达机制，给予群众合法 诉求顺畅表达的渠道与机制。健全社会矛盾 化解机制，让公众参与社会矛盾的协商化解 过程中，政府及矛盾调处者可以通过平衡各 方矛盾以寻求让各方相对满意的举措办法。

3. 推进公共服务创新的法治化建设 

社会治理创新需要依法推行与依法实 践。加强公共服务创新的法治化建设，就是 要完善相关法律体系，明确社会管理活动各 方参与者在社会管理中应负有的责任与义务， 同时确定其应有的行为尺度与行为方式，强 化社会管理的法治基础建设，为加强社会治 理创新提供有力的法律保障。 首先，创设公共服务创新依法决策的法 治化机制。对涉及面广、影响深远的战略性 公共服务创新决策适用法治化规范流程，强 化其权威性、强制性和长效性，进而确保公 共服务创新决策能够持续、连贯有效落实。其次，规范公共服务创新依法执行的法 治化机制。提高政府所制定的行政法规、规 章和政策的质量，形成行为上的约束准则。 在此基础上严格要求各部门工作人员依法行 使自己的职权、履行职责职能并不得滥用公 权，保证公民的合法权益不受侵害，营造一 个良好的社会发展空间，为加强社会治理创 新与和谐社会的发展提供良好的条件。 再次，规范管理社会组织参与公共服务 创新的管理机制。对于社会组织进行管理的 《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记 管理暂行条例》《基金会管理办法》《慈善法》 及其实施细则等法律法规进行细化、补充， 并适时逐步完善。针对社会组织的运行制定 可操作性强的规章制度，具体可包括社会组 织税收优惠政策、财务运行及管理规章等。 同时完善社会组织的退出机制，对低效落后、 名不副实、违规操作的社会组织允许其退出 或由政府强制其退出，打造一个社会组织健 康发展、不断进步、良性高效的平台。 最后，创新公众参与机制。继续深化完 善相关的法规和政策，使之更具针对性、操 作性和实效性，对公众参与公共服务治理的 程序、行为和责任形成良好的规范与约束机 制，为公众合理合法参与公共服务治理实践 活动的畅通保驾护航。 

4. 健全完善公共服务创新的第三方评估机制 

加大第三方评估机构建设，增加第三方 评估机构数量并提升评估质量，逐步完善第 三方评估机制。由独立的第三方机构对公共 服务创新绩效进行科学、全面、客观的评估， 得出公正合理的评估结果，并根据第三方评 估结果划定责任归属，确立奖惩标准。

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