宜居城市建设路径探索与思考

1996年联合国第二届人居大会提出“城市应当是适宜居住的人类居住地”的概念。2005年发布的《北京城市总体规划(2004-2020年)》提出“宜居城市”建设理念，北京成为国内最早在总体规划中设定“宜居”目标的城市。

在“建设国际一流的和谐宜居之都”的宏伟目标下，北京从细处着手、从人民百姓急难愁盼的重点问题着手，平衡首都功能与生活日常的关系，统筹整体规划与系列行动，持续推动治理模式创新，实现了城市宜居水平的不断提高。特别是近几年来，北京从基础设施整修到公共服务设施完善，从空气污染治理到公园绿地建设，不一而足。在国际性杂志《环球金融（Global Finance）》的全球宜居城市排名中，北京从2020年的第22位提升至2022年的第8位。

总的来说，北京打造“国际一流的和谐宜居之都”的路径为：以解决人民群众急难愁盼问题为导向，以推进治理能力现代化为动力机制，通过实施“+宜居”与“宜居+”两条策略，综合利用“项目试点+专项行动”等手段，着力推动居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等五大类更新，开展老旧小区综合整治、背街小巷整治、微空间改造等系列行动，实现城市人居环境品质全面提升。

图1北京宜居城市建设路径

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“+宜居”：针对性解决人民群众急难愁盼

近些年来，北京市老旧小区与平房院落内的建筑老化、设施不足、安全隐患等问题逐渐暴露，服务设施与公共空间数量不足、品质低下的困境日益突出。改造整修老旧小区和平房院落、完善扩建服务设施和公共空间成为北京城市更新的重点工作领域。

老旧小区+宜居

北京市自2012年启动老旧小区综合整治工作。2017年开启新一轮老旧小区改造工作以来，北京已累计确认1066个小区、4068万平方米纳入综合整治范围。其中，完工295个小区、1062万平方米。在施364个小区、1567万平方米。加装电梯累计完成2261部，纳入改造范围的小区惠及居民达53万户，完工的小区居民满意率达90%以上。2020年—2021年，北京相继出台《北京市老旧小区综合整治工作手册》《北京市老旧小区综合整治标准与技术导则》等文件，老旧小区综合整治的改造对象进一步多元、改造内容进一步明确，社会资本与居民的参与渠道进一步拓宽，基本形成了政府主导、社区居民和少数社会资本参与的老旧小区改造模式，涌现出诸如“劲松模式”“首开经验”等多元主体共同参与老旧小区改造的典型实践探索。

平房院落+宜居

北京东西城内存在大量平房院落，随着城区内人口规模的增长，这些住房中共用厨房与厕所的现象较为普遍，居民私搭乱建的问题也十分突出，人居环境品质亟待提升。

2019年北京市两会政府工作报告提出“按照申请式改善、‘共生院’改造的思路，推进核心区平房院落有机更新”。北京市各部门与东城区、西城区政府出台系列政策，以核心区历史文化街区平房直管公房为重点启动申请式退租工作，促进历史文化街区保护、活化与复兴。“申请式退租”即住在平房区直管公房的居民可按照个人意愿，退还房屋使用权，申请人获得货币补偿后，可以选择共有产权房或公租房。其目的是通过异地改善和就地改善的方式，提升居民的生活品质并推动平房院落的修缮利用。

值得关注的是，与以往拆迁安置主要依赖政府推动不同，平房院落更新探索由区政府选择有资质、有实力的企业作为实施主体进行运作。如皇城景山项目的实施主体为市属国企首开集团下属的东成公司，菜市口西片区项目的实施主体为区属国企北京金融街投资公司下属的金恒丰公司。在更新改造中，实施主体负责统筹推动片区内居民退租意愿的达成和院落的更新改造，并在改造后获得特许经营权，可引入合适的产业。这一运作方式搭建起了政府、居民与市场主体的多方合作平台，并尝试通过后期运营平衡前期改造资金，形成了具有北京特色的人居环境和城市品质提升新机制。

服务设施+宜居

北京的公共服务设施规模与质量在全国一直处于前列，近年来北京持续推动完整社区、“十五分钟”生活圈建设，不断完善基层服务设施供给，促进公共服务设施便利性、多样性与公正性的综合提高。

公共服务方面，《北京市“十四五”时期社会公共服务发展规划》中的规划背景部分显示：全市小学、初中就近入学比例达到99%以上，全市四级文化设施达到6844个，平均覆盖率达99%；每万人拥有社会足球场地数量达到1.07块，人均体育场地面积达2.57平方米。根据《2021年北京市卫生健康事业发展统计公报》，北京医疗卫生机构数达11727个，每千常住人口拥有卫生技术人员数为17.8人。随着北京逐渐迈入老龄化社会，北京市养老服务设施配置与养老产业发展迈上快车道。截至2020年底，北京累计建成运营养老机构544家，街乡镇养老照料中心262家、驿站1005家，“三边四级”就近养老服务体系全面建成。

住房保障方面，北京坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，在稳房价、稳地价、稳预期的基础上，持续推进保障性住房建设，“十三五”期间，北京市累计建设筹集各类保障性住房163万套。根据《北京住房和城乡建设发展白皮书(2022)》提供的数据，城镇居民人均住房建筑面积从2012年的29.26平方米提高到2020年的33.7平方米，近7成居民实现了自有住房；住房租赁年交易量由2012年的100余万套次增加至2021年的276万套次，租购并举格局初步形成。

交通设施方面，北京着力优化公共交通供给以解决交通堵塞问题。截至2021年底，北京已经形成总里程世界第二的超大城市轨道交通线网，近年来建设的8号线城市南北动脉、11号线连接首钢园等线路有效加强了城市功能片区的联系，即将建设的平谷线等系列轨道交通线路将继续提高市民出行的便利程度。

回龙观、天通苑地区居住人口多、城区功能不完善，学校少、看病难、交通堵、环境差等问题突出，一度被称为“睡城”。北京市于2018年、2022年持续开展“回天计划”，通过“回天六有”行动指南补足基础教育、医疗卫生、文化、体育等公共服务设施短板，优化路网体系、停车设施、公共交通、慢行系统配置，探索超大型居住区的城市功能修补与更新提升。目前回龙观、天通苑地区宜居水平明显提升，普惠性幼儿园覆盖率、院前医疗急救呼叫满足率等指标均超过全市平均水平。

公共空间+宜居

近年来，北京陆续推行绿隔建设、背街小巷整治、开墙打洞治理、微空间改造计划等整治提升工作，对公共空间类更新实践进行了系列探索。2019年底，市规划自然资源委联合市发展改革委、市城市管理委、北京建筑大学，发起“小空间大生活——百姓身边微空间改造行动计划”，旨在通过对社区配套设施、景观环境、无障碍设施、公共艺术、城市家具等的一体化城市设计，实现小微空间高效利用，统筹解决社区公共设施缺乏、场地安全隐患大、停车无序、环境脏乱差等空间问题。

2017年，北京市城市管理委员会、首都精神文明建设委员会办公室发布《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017-2019年）行动方案》，明确要求围绕“十无”“一创建”，在三年内全面完成核心区2435条背街小巷环境整治提升任务。2020年，北京《背街小巷环境精细化整治提升三年（2020—2022年）行动方案》公布，正式开启第二轮背街小巷环境整治提升工作，相关工作更加精细，整治标准更加严格。

“宜居+”，精细化推动城市品质全面提升

北京在旅游、休闲文化、教育、生活成本等方面具有相当优势，这些优势不仅源自北京自身丰富的资源禀赋，更来自于北京在宜居城市建设中对于生态、安全、文化、智慧等方面的关注。

宜居+文化

北京作为六朝古都，其本身就是一件艺术品。梁思成先生称北京城是“都市计划的无比杰作”，“它所特具的优点主要就是它那具有计划性的城市的整体”。北京保留着中国传统营城理念下的城市格局与秩序，现有世界文化遗产7处，每万平方公里不可移动文物数量近2000处。众多历史遗存在保护的基础上得以利用，塑造着北京城“新旧交织”的独特气韵。

一直以来，北京着力推动公共文化服务普及与文化产业发展。《北京市“十四五”时期社会公共服务发展规划》显示，2020年人均公共文化设施建筑面积0.36平方米，每10万人拥有博物馆数量达0.9处。根据《北京蓝皮书：北京文化发展报告（2019-2020）》，2019年北京市文化产业增加值占全市地区生产总值的比重为9.64%，位居全国首位。不仅如此，近些年来，北京从追求空间的实用性提升至对空间品质的追求，如望京小街在精细化设计的基础上植入多种类型的艺术装置，成为“宜居、宜商、宜业”的城市更新和街区治理样本。

宜居+生态

北京以“绿水青山就是金山银山”理念为引领，持续推进生态环境治理，联合津冀地区深入开展“蓝天保卫战”，依托“疏整促”行动着力推进“散乱污”企业整治，综合推动公园绿地建设与水体污染改善。

在大气污染治理方面，自上世纪末开始大规模治理大气污染以来，北京连续实施16个阶段大气污染控制措施、清洁空气五年行动计划、蓝天保卫战三年行动计划和“一微克”行动，至2021年北京市空气质量实现全面达标。

在公园绿地建设方面，北京按照《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的“留白增绿”要求，规划建设小微口袋公园460处、城市森林52片，公园绿地500米服务半径覆盖率大幅上升。其中，规划面积约30平方公里的温榆河公园将成为中心城区最大的“绿肺”。

宜居+安全

新冠肺炎疫情给全球经济和社会发展带来巨大冲击，疫情的蔓延促使人们重新反思城市的发展与建设模式，城市对疫情的防范与应对能力也成为衡量城市宜居水平的重要因素。

北京作为超大城市，人口基数大、密集度高、构成复杂、跨区活动多。在多轮疫情防控中，北京始终把人民生命安全放在首位，坚持疫情防控总策略、总方针不动摇，因时因势不断调整防控措施，基本在短时间内将疫情控制在较低流行水平，在很大程度上保障了居民的安全感。

宜居+智慧

随着信息技术逐渐渗入居民生活与工作的方方面面，建设智慧城市，以数字化手段提升城市治理、运营与服务水平，成为建设宜居城市的重要路径之一。

北京不断探索用数字技术为居民提供更便捷的服务，推出了积水地图、实时公交App、政务服务“一网通办”、电子收费等智慧平台，并持续优化功能。2020年发布的《北京市“十四五”时期城市管理发展规划》提出“十四五”期间，北京将构建城市运行“一网统管”模式，进一步提高城市运行效率。同年8月，北京印发的《北京城市副中心元宇宙创新发展行动计划（2022-2024年）》明确城市副中心将聚焦“元宇宙+文旅场景”“元宇宙+城市场景”“元宇宙+消费场景”“元宇宙+教育场景”等方向，计划推动落地至少30项“元宇宙+”典型应用场景项目，不断提高城市的吸引力、多样性与便捷度。

动力机制：治理能力现代化

习近平总书记强调：“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”城市治理能力的现代化，是提升城市宜居水平的核心动力。北京在建设宜居城市的过程中，高度重视系统运作、基层治理与公众参与。

系统运作，实施城市更新行动

街区是城市规划的基础单元，也是城市治理的基础所在。北京探索建立了以街区为单元的“街区更新”制度，强调“以街道为抓手、以街区为单位、以更新为手段、以规划师为纽带”，形成了“街区更新+项目带动+责任规划师制度”的行动框架，并且建立起“1+N+X”的城市更新制度体系框架，推动城市更新行动的有序实施与城市环境品质的综合提升。

简政放权，提高基层治理能力

在不断简政放权的过程中，街道成为联系上级政府与社区居民之间的桥梁，是推进城市更新和基层治理的重要抓手。北京积极探索实践“街乡吹哨、部门报到”和“接诉即办”工作运行机制，将城市更新工作延伸至街道（乡镇）、居委（村委）级别，赋予街道和乡镇更多自主管理权，增加街乡统筹协调职能，打通了城市更新的“最后一公里”，实现了城市更新宏观目标与居民个体诉求的有效结合、宏观管控与精细化治理的有效联动、规划计划与实施运维的有效衔接。

专业支撑，推广责任规划师制度

责任规划师制度作为北京强化街区更新和完善基层治理的重要举措，自2019年5月在全市街乡镇中推行。截至2021年年底，北京市16个城区及亦庄经济技术开发区已全部完成责任规划师聘任，近300个团队承担全市333个街乡地区的责任规划师工作，覆盖率达到100%。责任规划师制度的运作逻辑是：政府为每个街道、乡镇等聘任固定的专业规划师或规划团队，来协助落实以“共建共治共享”为目标的城市更新与基层规划建设。责任规划师介入后的基层规划治理新体系，表现出更为多元的角色参与和更加均衡、多向的关系互动，一定程度上打破了过去政府主导、精英规划、资本垄断的城市建设模式（见图2）。

图2传统的垂直基层管理体系（左）责任规划师介入下的多向基层规划治理体系（右）

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多元参与，塑造共治共享格局

在厘清政府、市场、公众在宜居城市建设中的角色分工的基础上，北京持续探索“政府统筹、市场运作，多元参与”的城市建设运作机制。

一方面，充分发挥市场主体在资本投入、实施运作、维护运营等方面的积极作用，涌现出一系列社会资本参与城市更新的典型案例，包括民营企业参与老旧小区更新的“劲松模式”、市属国企推动街区一体化更新的“首开经验”、万科集团助力望京小街改造、运营与治理、金隅集团通过“区企合作”的模式推动老旧厂房改造升级等等。

另一方面，城市更新更加重视征求居民意愿并鼓励居民深度参与。例如，魏公村口袋公园通过“五步骤”方法，探索儿童参与设计的城市更新路径；惠新西街33号院在改造中发挥居民的能动性，引导他们全方位参与到社区环境品质的提升行动中，促进多元共建共治共享格局的形成。

作者：唐燕，清华大学建筑学院副教授、博士生导师、院长助理，《China City Planning Review》责任编辑；殷小勇，清华大学建筑学院博士研究生

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文章来源：https://www.jicengzhizhi.com/2022/1104/1421.shtml