“四民六议三结合”：白银路街道协商民主议事会实践案例

一、背景和起因

为贯彻落实习近平总书记提出“有事好商量，有时大家商量”的协商民主理念，传承与发展以“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的枫桥理念为基础的矛盾纠纷化解机制，深入推进十九届四中全会提出的“中国之治”基层协商实践，甘肃政法大学公共管理学院项目团队承接了兰州市城关区民政局“城市治理创新”白银路街道试点项目。观摩考察城关区白银路街道四个社区既有议事实践并设立“城关区基层民主协商议事工作坊”，在吸收借鉴中外先进经验、综合考量民风民俗的基础上，提炼出白银路街道“四民六议三结合”的民主协商议事工作模式，以期通过程序合法实现决策科学，真正做到“听民意、汇民需、解民忧、应民情”。

二、做法和经过

“四民”是指民生、民事、民娱和民意四类，主要阐释的是城市社区居民民主协商议事会议的议题范围。其中民生类为涉及居民生活、需多方（尤其是政府参与）协调解决的议题，安定门社区楼院管道堵塞和破裂水管修复、徐家巷社区楼院水表改造以及西北新村社区燃气壁挂炉分户供热改造等属于老旧小区权责不清遗留问题，协调推进过程需政府有关部门共商共议，故可归为民生类议题；民事类为涉及居民邻里或各民事主体之间的、不一定需政府参与协调的议题。如正宁路社区关于房主、施工方、烤肉店三家的矛盾调解、安定门社区培训学校扰民、西北新村社区单元下水堵塞等问题，协商过程只涉及双方或多方利益群体，无需政府相关部分参与，可归为民事类；民娱类为涉及居民文化娱乐的相关议题，社区广场舞、太极拳、书法、合唱团等民娱组织或节日主题活动倡议、组织、活动等全程中待协商的议题均可归为此类；民意类不涉及具体问题，主要是指居民对社区社会生活各方面建议、意见和投诉等议题，如安定门社区社区工作相关居民意见建议征集、西北新村社区部分居民活动场地不足等问题可划归为此类。

六议”是指集议、附议、定议、论议、示议、践议，主要阐释的城市社区居民民主协商议事流程，为便于理解，将以“西北新村壁挂炉分户供热改造”议事会为例进行阐释。集议是指会议的组织者会前通过社区走访、投诉整理等方式，收集整理居民所关注且待解决的问题，集结成册以待定期（一周一次或两周一次）居民议事会协商。在壁挂炉分户供热改造议事实践中，本环节的实现基于居民对“集中供热暖气费缴费率低、供热质量欠佳的死循环”等问题的投诉和部分居民对壁挂炉分户供热改造的实践与倡导；附议是指为确定议题公开讨论的必要性，各楼栋长和业委会负责人会前（会议召开前一周）通过群投票等方式对会议议题进行排序与遴选的过程。议题遴选规则为：会议待讨论议题不超过三个，参与投票的议题不超过五个，得票数（以下得票比例均为得票数/投票总人数）小于三分之一的议题划出议题库，大于二分之一的议题定为待讨论议题，大于三分之一且小于二分之一的议题留待会末做关于公开讨论必要性的二次阐述，经阐述得票数大于二分之一的议题进入下次议事会待讨论议题库，下次议事会新议题数目根据遗留议题的多少作合理增减。基于前期居民的投诉与倡议，西北新村社区采用线上+线下的方式，通过楼院微信群和入户摸底调研，考察院内所有住户对该问题的关注度以及参与邻里议事会的意向，经摸排反馈，院内50%以上的业主希望施行燃气壁挂炉分户供热改造，并以联名信的方式向社区提出申请。

定议是指为方便居民提前了解和质询，将整理好的遴选环节拟定议题与参会时间地点于会前三天在居民微信群和社区公告栏公示。前述50%以上的业主同意改造，“壁挂炉分户供热改造”议题直接定为待讨论议题，线上线下同步进行为期三天的公示，同时社区与住户代表协商拟定会议时间地点，以张贴通知、微信公告、上门邀请的方式邀请居民积极参会；论议是社区民主协商议事会议的核心环节，指与会居民和其他利益相关群体多方参与，依照会议流程和规则协商议事的过程。讨论时需注意：议事会伊始主持人须宣布会场规则与惩罚措施；“居民个人发言面向主持人”（王锦明，2013），每人发言不超过一分钟，不得打断他人发言或对他人观点做出评价，有违者主持人可依规做出处罚。每个议题讨论结束后，由主持人使用记名或不记名投票单收集汇总与会人员的态度和意见，并按投票人数的多少确定解决方案。在壁挂炉分户供热改造案中，首先由主持人简要介绍议题争端原因与背景，随后邀请辖区居民面向主持人依次发表意见。首轮发言结束后居民代表就燃气改造的费用、质保期、安全性等问题与改造方进行二次讨论，讨论环节结束后邀请住户以户为单位填写表决票，社区工作人员统计后由主持人公布议题的处理意见；

示议是指将会议结果评估公示和实践反馈追踪公告的过程，须将议事会结果在居民微信群和社区公示栏内进行公示，同时抄送评估委员会进行可行性评估，评估不合格的议题进入二次讨论程序，合格的议题进入践议环节，实践反馈情况需持续追踪公示。在壁挂炉分户供热改造案例中，95%的住户在燃气改造意愿表和业委会成立意愿表上签署了“同意”二字，该议题进入公示和可行性评估环节，七天公示无异议且通过可行性评估后，进入践行环节；践议是指将评估合格的议题交付于居民业主委员会实施，并接受社区监督委员会的实时监督和建议的过程，实施进度需依实际情况持续公示，议题实践完毕均需于居民微信群和社区公示栏正式发文公告。进入践议环节后，小区开始室内改造施工登记，社区协助居民代表继续做入户宣传工作，联系产权单位、供热站张贴冬季停止供暖的通知，告知居民停止集中供热的原因，方便未参与燃气壁挂炉改造的住户知晓此事，尽快决定是否参与改造。同时联系壁挂炉分户改造公司进入入驻小区实施改造，改造进度以周为单位进行公示，所有住户供热方式改造完毕须正式发文公告，截止本次案例上报时限，西北新村兰运司家属院有改造意愿者均已完成改造。

三结合是指民主议事与集中决策相结合、民主协商与问题解决相结合以及民意表达与舒心解忧相结合，主要阐释社区居民民主协商议事的工作理念与方法。其中民主议事与集中决策相结合是指在党建引领下，充分发扬民主，广泛推动不同利益群体积极参与，充分表达，形成多元参与、兼容并蓄的议事氛围，真正反映社情民意，做出民主决策；民主协商与解决问题相结合是指“民事民意民决”，团结带动群众自己讨论决定公共事务，把共识转化为共为，把身边的事协商好、解决好，全面提升生活环境和自治水平；民意表达与舒心解忧相结合是指协商体现民主，商量营造和谐，引导群众在协商磨合中找到共鸣，在沟通对话形成共识，既找到“最大公约数”，解决了问题，又增进了相互之间的感情，“商量”出了和睦与凝聚力。在城市社区民主协商“四民”议事实践中，“三结合”即是理念，又是方法，联通“四民”与“六议”，且贯穿矛盾纠纷化解与调和始末。

三、成效与反响

经以白银路街道“四民六议三结合”协商议事为代表协商民主基层实践的落实和发展，该街道基层治理取得显著成果。以正宁路社区为例，2020年已依居民诉求召开包括4月26日关于甘南810-812-814号停水问题居民议事会、6月29日关于永昌路18-46号楼院创建工作协调会、9月27日关于正宁路47号暖气问题协调会、10月30日关于正宁路41-45号楼院问题协调会等在内的若干议事会议。在宏观层面，协商议事会议的召开，是以合法的议事规程达成符合多方意愿、鸣和居民情感民主决策的有效途径，亦是构建“系民生、论民事、抒民意、解民忧”的基层治理模式所不可或缺的环节。十九届五中全会提出“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的柔性治理机制及“完善基层民主协商制度”的多维治理手段，倡导形成“一核多方”的社会治理创新方略。历经半年的实践探索，白银路街道形成的以政协委员、街道社区、驻区单位、企业、社会组织以及行业领域为支撑的“党建共享家”社区治理平台和以“共享集市”为引领的志愿服务平台，则是“一核多方”社会治理创新的探索实践，亦是对柔性治理机制基层发展的深刻践行；在微观层面，通过参与社区居民协商议事会议和社区志愿服务组织，以社区党员和居民骨干为代表的部分居民治理意识与能力显著提升，同时志愿服务的精神勉励机制促使居民社区治理参与的积极性、获得感与自我效能感多重巩固，形成社会治理基层参与良性循环机制，为“中国之治”基层实践注入“民主”活力。

四、探讨与评论

白银路街道协商民主实践已初获佳绩，但就本土基层民主协商议事实践的长远发展而言，部分设置细则尚需改进，总体而言，可以在以下方面做出针对性改进：

1.合理的会场设置

会场布置时须注意两个方面，一是会场空间要合理，既不形成压抑氛围，又不干扰会场讨论，原则上应依参会人数做出合理选择；二是开放式会场设置，开放式会场设置有利于营造轻松、平等的会议氛围，桌椅摆放原则上应以U形、椭圆形等为宜。

2.“适应的”参会居民

在召开议事会议之前，应对接辖区社会工作项目中心，对居民进行表达能力与公平意识等相关知识技能的专业培训，以便在会场中，居民能充分表达自身需求，有效倾听他人阐述，共同商议问题结点，推动达成科学民主决策。

3.“有度的”会议主持

首先要完善议事规程条例，对主持人的身份角色进行明确限制，避免因角色冲突引发的价值引领；其次要对主持人进行组织能力与控场能力培训，要求主持人掌握话语转换和承接技巧，关注谈话风向和发言频次并做出调整，帮助形成“有事好商量，有事大家商量”的议事氛围。

基层民主协商议事作为社会调节、居民自治的全新模式，既符合当下“中国之治”基层发展的形式所向，又是社会主义协商民主特色话语体系构建的必然要求。在基层实践中，需要因地制宜地进行细化和融合，使其“民主”活力和“协商”规制真正注入到中国市域社会治理实践中，推动市域层面矛盾纠纷化解机制不断发展与完善。

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