在疫情防控中提升社会治理能力

作者： 南京大学社会学系教授、博导   朱力

核心提示： 抗击新冠肺炎疫情是“对国家治理体系和治理能力的一次大考”，依靠整体性社会动员机制、织密的社会治理网络与现代化的网络技术正在发挥积极作用。同时，此次疫情暴露了社会治理领域风险防控存在诸多问题。为此，疫情防控需要高度重视各类风险教育，完善重大疫情应急管理体系，着力提升依法防控水平，不断优化干部用人机制。

在过去一个多月的疫情防控（以武汉封城为标志）过程中，我国在治理体系、应急能力、信息传播、干部能力等方面暴露出一些短板和不足。理性认识疫情防控中暴露出的问题，认真反思总结疫情治理中的经验教训，将会使我国的社会治理体系获得整体性的改进，社会治理能力得到全面性提升。

疫情防控彰显的治理优势体现在：整体性社会动员机制、织密的社会治理网络以及现代化的网络技术

整体性社会动员机制。在党中央和国务院统一部署下，全社会动员能力短时间内充分释放，中央和地方、政府和社会、灾区和非灾区紧急动员，迅速形成“上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作”的疫情防控格局。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组果断决定全国范围内延长春节假期；急调军队和全国各地医疗人员驰援武汉；再次动用汶川地震灾区善后重建中创造的“对口支援”机制。在具体工作中，抢建、改造了大量医院，数万名医务工作者奋不顾身坚守最前线。各地各部门各司其职、协调联动，紧急行动、全力奋战，有关企业加班加点生产医疗用品，疫情防控物资全国统一调度……这些都彰显了国家体制的优越性。

织密的社会治理网络。疫情发生以来，各地防控力量向城乡社区下沉，通过构筑严密的“人民防线”，有效阻隔了疫情的蔓延态势。实践表明，织密织牢第一道防线始于“干部带头”，基层党组织和广大党员干部全面担起了疫情防控政治责任，有效发挥了战斗堡垒作用和先锋模范作用；织密织牢第一道防线成于“多方合力”，以基层广大党员、干部、社区工作者、网格员、志愿者为主体开展网格化治理，进行地毯式排查，加上社区组织与民间力量的作用，编织出一道渗透到城市社区和农村社区的疫情防控网。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源、服务下沉到基层，让社会治理的“末梢神经”更敏感、更畅通，在疫情防控战中发挥了重要作用。

现代化的网络技术。在此次疫情防控过程中，互联网、大数据技术对疫情预防、溯源、治疗、追踪，以及城市管理、物流、信息发布、问题解答，乃至病毒基因测序等方面都发挥着重要作用。互联网、大数据技术的应用，一方面，有效提高了信息的透明度，压减谣言等虚假信息传播空间；另一方面，在疫情防控信息的“快速采集、实时分析、精准上报”方面具有无可比拟的优势，既能保证信息管理的畅通、高效，又减少重复性的工作和错误信息。另外，运用线上方式保障物资采购、远程办公、远程教学，并做好政务、医疗、教育等行业疫情服务，是保障民生的有力支撑，正在促成疫情治理能力的升级。

疫情防控过程中暴露出的治理问题包括：风险防控理念出现偏差、疫情预警机制不灵敏、治理主体关系未理顺、危机应急能力待提升以及一些执法者行为失范等

风险防控理念出现偏差。我国将引发风险的突发性事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。此次疫情属于公共卫生领域的生物性风险，其有两个显著特征：一是平时不会产生，管理者也缺乏相关知识；二是不容易立即辨别，难以预知它的危险性。生物安全风险与社会风险、政治风险是不同的风险类型，其中最大的不同在于前者依靠科学、专业措施解决，而后者则更多地使用行政手段对付。在医疗第一线的李文亮等医生进行早期预警后，反而以传播不属实言论而被惩戒，出现了把疫情风险的预警者当作社会谣言的制造者来看待与处置的错误做法。更没有预料到生物安全风险一旦暴发，居然会引发重大的社会风险。这些做法都是典型的用防控社会政治风险的行政手段去处理专业性的生物安全风险而产生的偏差。

疫情预警机制不灵敏。SARS之后，我国花巨资打造了传染病网络直报系统，但是此次疫情发展到现在已经证明，这一套网络直报系统并没有在第一时间发挥作用，没有及时进行社会预警。此次预警应急机制的失灵，暴露出我国疫情预警系统的重大短板：一是一线医护人员的意见被忽视了。专业医生必须通过内部渠道上传信息，如果泄露便属于违法，这就给医生树了一条“红线”，绝大多数医生很难公开发声。二是对病毒检查与研判必须通过多层级病疫检验系统与各级政府管理系统，在时间的拖延中，失去了将疫情控制在萌芽状态的时机。SARS及新冠肺炎疫情的事实说明我们的疫情预警机制存在着结构性缺陷，即单方面地、高度依赖制度化的专家体系，一旦专家对疫情判断不明，或信息不及时传递，或相关部门不尊重专家意见，或受到相关政治因素、社会因素的影响，这一预警系统可能会失灵。

治理主体关系未理顺。在进行疫情防控的具体工作上，不同地区作为不同的治理主体常常并非“步调一致”，最直接的体现便是由于不同省、市、县之间的政策不一致、不协调直接造成了较为严重的“区域分割”，呈现出“地方保护主义”色彩。例如，有的地方为了避免因为疫情被问责而自行对防控“层层加码”，甚至采取极端的“硬核”措施，导致区域间防控工作的分割，不仅造成群众生活不便，还可能出现应急物流不畅。疫情暴发后，为了尽快遏制其蔓延，区域间“自定标准、各自为政”。治理主体之间还存在一定的权责不平衡，突出地表现在有的治理主体疫情防控的责任大却权限不足，这制约了整个防控体系运转成效的发挥。传染病疫情上报系统直达国家卫生行政主管部门，但国家卫健委本身却缺乏让地方采取非常措施进行严控的权力，而地方疾控中心作为卫生主管部门下属事业单位，要接受当地政府和当地卫生主管部门领导；地方政府中，市、县两级政府承担着直接的疫情防控责任，却也根本没有足够权限发布更高级别预警和采取非常措施，例如，潜江市于2020年1月17日“冒了一点点不是太合规的风险”，早于武汉作出了“封城”的决定。现实的情况是，如果一切等相关部门确定了疫情才发布疫情预警，地方政府面临的疫情或许会更为严重。

危机应对能力明显不足。社会学的科层制理论认为，现代社会组织都是科层制结构，科层体制内的“组织人”会变得因循守旧、谨小慎微、缺乏主动性和创造性。科层制由此生产一批听话的职员，只会照章办事，“官僚组织能在它们的雇员中产生过分谨慎的态度，同时还会产生一种不愿打破现状的强烈愿望。”①社会治理面临突发疫情这种重大事件，科层制中守成和惰性的缺陷就会凸显出来。面对疫情，按照我国对突发事件的分级，武汉当地政府至少应该提前发布三级或四级预警，进而采取进一步的应急准备，但遗憾的是不见预警。处于风口浪尖的湖北省启动一级响应的时间甚至晚于浙江和广东。当有些掌握权力的管理者没有主动性、能动性，不会针对具体情况，勇于担当，当机立断处置问题，而只是怕负责任，等待上级指示的时候，贻误战机就不可避免了。而在技术管理层面，疫情暴发初期时的管理混乱，出现的医疗资源的供不应求，病人入院无门；物资调度不力，捐赠分配效率不高等反应了管理能力的不足。

依法行政出现扭曲。在治理中基层出现了一些执行政策的扭曲、过度的现象，有的甚至以违法的手段来进行防疫。如有些基层政府以邻为壑，拦截其他地方政府的防疫物资；有的阻断道路，驱赶外地人，禁止外地人居住，不让人下高速。社区层面，有些人冲进家庭“执法”，对少数违规居民辱骂、殴打等。这些都是打着防疫的幌子，做着违法的事情，造成了疫情的次生伤害。依法办事不只是在日常的社会治理中，也应该在突发事件中。这些问题的存在，暴露了基层管理者平时在思想的深处缺少尊重法律的思维方式与习惯。而在突发事件面前，轻视法律的惯习又暴露出来。

疫情防控过程中要高度重视各类风险教育、完善重大疫情应急管理体系、提升依法防控水平以及优化干部用人机制

一是要高度重视各类风险教育。社会治理中需要加强社会预防和社会风险教育。需要引起特别重视的是，这次疫情是典型的生物安全风险，各种风险具有联动的特性，如何预防公共卫生危机演变成经济危机、社会危机甚至政治危机，是当前社会治理绕不开的话题。为此，要将各类风险教育纳入必备的职业教育内容，包括风险识别、风险预警、风险处置原则、风险处理程序、各类风险的不同特征及处理技术等。对基层干部的教育中，也要加强学习应对各类突发事件的基础知识，例如，将各类风险教育作为党校系统主体班次常规的教学内容固定下来，教育广大干部自觉摒弃疫情预警中“报喜不报忧”的陈规陋习。②

二是要完善重大疫情应急管理体系。疫情防控不是单纯的技术问题，既需要严谨性，又需要及时性，过于强调制度的规范性，会导致某种机械性或某种迟滞性，当体制内的疫情预防系统失灵，就会存在贻误最佳防控时机的可能。李文亮医生事件之所以引发全社会的关注，就是相关部门将科学、医学范畴的专业信息，混淆为影响社会稳定的有害信息。专业问题要回归专业，我们要有体制内的科学的信息鉴别系统，也要允许相对专业的医护人员在自己科学判断的基础上，通过非正式途径提出自己的预警，打破各类风险防控信息的垄断渠道，形成具有“群测群防”性质的预警机制。

要健全应急管理处置机制。一是加强预案修订演练工作。预案要进行预演，预演要“真刀真枪”。二是健全突发事件应急联动机制。建立突发事件和风险防范体系，加快市、区、街道（镇）应急平台联动，推动应急工作重心下移。三是加强突发事件应对能力建设。充分利用现有资源，构建互联互通的综合应急平台，强化突发事件的信息报送和预警工作。四是社会预防的机制要由政府“独挑大梁”转向政府、社区、企业、社会组织、社会力量、居民的协同参与，优化特殊时期的紧急征用机制③，加速推进治理思维由传统的层级式行政管理向现代的开放协作式治理模式转变。

三是要着力提升依法防控水平。本次疫情暴露的问题，不能仅仅视为湖北武汉一个地方的个别问题或特殊情况，而要将其看作具有普遍性的一个典型。进而反思国家公共卫生事件应急处理上顶层设计的漏洞、疫情防治系统失灵的原因，然后完善应急体制及机制。对社会的治理，特别是对重大突发事件的治理，不能仅仅依靠管理者的个人经验、能力，而是需要依靠制度、规则和机制。将管理中的某些失败的教训与成功的经验，用制度甚至法律的形式固定下来，使后来的继任者能够依法、依规则行事。

依法防控是战“疫”的最有力武器，依法治“疫”是使疫情防控实现平稳有序的保障。特殊时期可以有特殊政策、特殊措施，但一切行为的底线，仍然是法治。习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。在法治轨道上统筹推进各项防控工作，最主要的一点就是明确各级防疫主体的权力边界，法无授权不可为。强化法治保障，树立法治思维，才能促进全社会科学、高效、规范地做好疫情防控工作。

四是要不断优化干部用人机制。科层制固有缺陷造成一些只会遵照常规行事、接受指示办事、没有应变能力的干部，以至于疫情暴发初期总体上呈现了被动性。通过这次疫情也提醒我们对干部选拔标准需要改进，要加快干部用人机制改革，把工作积极、应急能力强、有主动担当、敢于“逆行”的干部选拔出来。因此，今后选拔优秀干部在原有标准的基础上，要侧重其工作的积极性、主动性、创造性；有勇于承担责任的勇气；有处理突发事件能力。选拔干部不能看重能说会道、做表面文章的人，埋头苦干、扎实勤奋、有能力、干实事的人才应该成为选拔重点。经过疫情考验的干部，是值得信赖的、有担当的优秀的干部。

（浙江大学博士后、中共台州市委党校讲师张红阳对本文亦有贡献）

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