遵循城市规律、完善城市治理

作者：杨伟民全国政协经济委员会副主任、原中央财经领导小组办公室副主任、清华大学中国发展规划研究院院长

疫情之后，加快包括智慧城市在内的整个国民经济和社会治理的数字化，是一个非常有前瞻性、但又很有现实意义的一个课题。疫情确实带来很多改变，但没有改变我国城市化的大趋势；城市发展，今后仍然还是我国发展的主旋律，在我国现代化过程当中，仍然还是主旋律。

疫情需要我们反思的是什么呢？城市发展的方式和城市治理的方式。所以，我以《遵循城市规律、完善城市治理》为题，讲一点看法，供大家参考。

城市的发展要遵循城市规律，不能本末倒置

任何发展都要遵循规律，城市发展也必然遵循规律。城市规律有哪些，应该是城市专家研究的问题，我是研究经济的，主要从城市和经济发展的角度讲几点，包括但不限于我说的这几个。

第一，城市是经济发展的结果。

城市的发展壮大是经济发展的结果，这是个常识。但有时候人们往往忘了常识，很多问题是违反常识带来的。城市发展和城市建设，两个方面要协调推进，但不能够本末倒置，把城市建设作为拉动经济增长的手段，不能够脱离经济发展的潜能、吸收人口的潜能来盲目地搞城市建设。

城市发展又不能仅仅是经济发展。城市发展应该聚焦于城市的空间发展，实现经济发展、人的全面发展、可持续发展“三个发展”的均衡。也就是说，既不能只关注经济发展、不管民生的改善和生态环境；也不能只关注民生的改善、不考虑经济发展和财力的可能。当然，也不能够只关注生态环境的优美，一味去限制、关停，不考虑市民的吃住行的便捷性、便利性和公共服务的可获得性等等。

第二，城市是集中布局的。

人的居住是跟着就业岗位走的。农业社会，人跟着耕地走，因为耕地是人的就业岗位，所以，就业和居住也是分散的。在工业社会，制造业的产业链是需要集中的，所以，就业和居住必然要集中。服务业也有一个入门人口的基本要求，人口聚集到一定规模以后，服务业才能发展。

我国有14亿人口，少数发展条件好的地区，最后可以形成上亿人口规模的城市化地区——比如现在的长三角、粤港澳大湾区；有的可以形成千万级人口规模的城市化地区。

总之，到2050年实现现代化的时候，我国人口和经济密集的城市化地区可能也就20个左右或20个以内，绝大多数国土应该成为农产品主产区或者生态产区。所以，遍地开花的城市化是违背规律的，不是所有的行政区、各级行政区都要去追求实现城市化。

第三，城市用地和人口要匹配。

农村人口在向城市集中，农业用地也要按相应的规模转化为城市用地，进多少人、占多少地。特大城市、中心城市等一二线城市，人口流入比较多，应该多配置土地；但远离城市化地区或城市群的一些中小城市，一些小城镇，还有一些资源枯竭的收缩型城市等等，人口流入少、甚至有些是净流出，应该少配置一些土地。

但在目前，我国建设用地还在实行计划管理，耕地还是在本行政区占补平衡政策下（这些都正在改变），结果是，人口流入多的地区并不能得到和人口规模相适应的建设用地。这就一定程度上助推了住房的供给赶不上住房的需求，高地价、高房价，对实体经济、制造业等等带来了明显影响；而人口流入少或净流出的城市，住房的供给超过了需求，出现了比较高的住房空置率和土地的浪费。现在全国城市之间房价之差高达几十倍，城市间住宅空置率差异也很大。当然，原因有很多，但基础就在土地，在于居住用地和人口规模出现了失衡。

所以，去年中央经济工作会议提出，要改革土地计划管理方式；最近中央发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些，都是针对上述问题提出的。

第四，城市是不同职业的人构成的。

城市是社会分工不断细化和深化的结果。不同职业的人口相互创造需求，相互提供供给。比如你给我生产服装鞋帽，我给你供应油盐酱醋；你给我教书看病，我给你打扫卫生、清理垃圾。科学家、金融家、教授、医生也要吃住行，也要有人为他们提供服务。所以，一些城市只要白领、不要蓝领，只要大学生、不要农民工的这种“抢人大战”等都是违背城市规律的。

这种做法，在平时，市民可能就要付出服务成本比较高的代价；在遭遇突发事件，比如这次新冠疫情的时候，就必然会面临外地员工复岗难，复工容易达产难，城市运行不畅的问题。

城市的房价高涨，交通拥堵、环境污染、水资源短缺等等“城市病”，原因很多，但病根不是人口集聚过多了，而是功能集中过多了。疏解人口不是治疗“城市病”的治本之策，功能走了，人才能走。

第五，城市布局要合理。

城市、特别是特大城市的空间单元，往往都比较大，各类功能应该均衡分布于城市的东南西北各个不同的、较小的空间单元，形成若干个主体功能区，而不是一个个的单一功能区。如果行政办公、商业设施、文化设施、公共设施、CBD等等都集中在城市的核心区，而居住功能都布局在非核心区，那么就必然会面临早上大家蜂拥而入到核心区上班上学，晚上再回到非核心区吃饭睡觉，导致职住失衡，带来交通拥堵。

第六，城市要同资源环境承载能力相适应。

城市集聚的人口和经济的规模，要适应城市的自然生态和资源禀赋，而不是反过来。水资源、土地资源、环境容量是城市规模的一个“物理棚顶”，决定着城市的经济规模、人口规模、城市功能、产业结构等等；而城市是个高密度集聚经济和人口的空间，开发强度必然是比较高的，但也必须要控制开发强度，不能够将城市变成一块一望无际、密不透风的“水泥板”。

在城市建设的控制线之内，要保留必要的生态空间；在城市建设的控制线外，要保留必要的农田。城市要有底线思维，安全思维。遭遇突发事件时，能够保障不宜跨区域调入农产品的基本供给。比如绿色化、循环化的养猪厂，完全可以布局在城市周边，与城市和平相处，并不是特大城市周边就不能种菜、养猪。

第七，空间结构要均衡。

城市是多种功能的集合体，各种功能都要占用空间，关键是空间结构要合理。工业用地多，居住用地少，就会带来工业用地的低价格和居住用地的高价格。用居住用地的高价来补贴工业用地的低价，这是我们国家目前的普遍状况。这样必然会带来高房价，最终城市的房价过高就会导致人才甚至人口的流出，城市有会失去活力和动力。

生活服务用地和居住用地要均衡。生活服务用地少，就难免出现“拆墙打洞”现象。如果居住用地少、商服用地多，就会出现目前一些城市所出现的：一边是写字楼高空置，另一边是住宅短缺的“冰火两重天”。

城市发展要完善城市治理

党的十八届五中全会首次提出“空间治理”，要落实主体功能区战略，完善空间治理。我认为，空间治理是国家治理体系的一个重要组成部分，而城市治理是空间治理的一个重要组成部分。

这次新冠疫情凸显了城市治理的必要性和紧迫性。城市治理的内涵十分丰富，大家可以研究探讨。我提几个粗浅认识，供大家参考。

第一，城市治理的事权。

我们现在往往只是区分了中央和地方的事权，但“地方”是个很广义的概念，包括省级、市级、县级三级构成。而城市又分成省级（直辖市）、副省级城市、地级市、县级市，显然地方的事权不等于城市的事权。但地方事权中，城市有没有事权，哪些是城市的事权，哪些不属于城市事权的地方事权，城市事权在地方的事权当中处于何种地位等等，都需要进一步地厘清。

现在，我国人口已经60%居住在了城镇，城市化仍然是个大趋势。在这种情况下，我们要推进国家治理体系和治理能力的现代化，就必须明确城市事权，明确城市治理的对象——城市治理就是要针对城市事属权来施行。

第二，城市治理的主体。

城市管理和城市治理是两个不同的概念，两者都是必要的。城市管理的主体是政府，但城市治理的主体应该是多元化的——包括政府（当然这个政府是广义的政府，包括市委、市政府、市人大、市政协）、企业、社会组织、市民，都是城市治理的主体，只不过各自分工不同。各个治理主体都可以对城市治理发表意见，并实质性地参与到城市治理当中。

城市治理，对城市政府履职提出了新要求，城市开展的工作，既要眼睛“向上”，按照上一级政府的要求来行事；也要眼睛“向下”，想市民之所想，急市民之所急，体现城市政府是市民政府这样一个本质特征。城市政府还要有宽广的胸怀，包容各种与政府不一致的想法、意见建议。

第三，城市治理的单元。

在中国，城市有不同的概念。其一是行政区的概念，比如北京行政区是1.64万平方公里。其二是城区的概念，当然，在有些城市完全实现了“县改区”的情况下，城区就完全等于行政区了，比如北京已经没有县了，行政区就是城区了，虽然有不合理的地方，但现在已经是一个现实。其三是中心城区的概念，这才是真正意义上上的城市概念——对北京而言，就是主城六区。其四是核心区的概念——对北京而言，就是东西城。

不同的城市概念，也就是不同的空间单元，城市治理的内容应该是不一样的。比如，城市的公共服务和基础设施应该以整个行政区为单元，实现公共服务的均等化和基础设施的互联互通。但是城市治理的有些政策，不能以行政区为单元，而应该以功能区或中心城区、核心区为单元。比如汽车限购，中心城区、核心区可以而且应该实行，但在非主城区是否应该“一刀切”地限购，我觉得是可以研究的。

城市的环境治理应该是以自然生态系统或者河流的流域为单元，比如不同的河流，应该根据不同的自然条件和生态环境状况实行不同的治理策略，而不应该是一个目标、一套政策、一个模式、一套考核标准。

这次防疫过程当中，开始是以县级行政区为单元划分高中低风险地区。最近北京疫情又开始反弹，北京就做了一些改变，把空间单元划小了，以街道为单元来划分高中风险地区。说明在防疫这个问题上，城市治理更加精细化、更加精准化。

第四，城市治理的目的。

城市治理是为了市民的生活更幸福、更美好，包括但不限于如营商环境和生活环境的公平性、公共服务的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可获得性、基础设施的便捷性、生态环境的可持续性、突发事件的应急响应性、自然灾害的预见性、市民权益保障的公平性等等。总之，城市治理的目标不是单一的，城市治理应该把握多目标的平衡，不能够水清了、但猪肉没了；山绿了、但砂石没了。

第五，城市治理的方式。

城市治理不同于城市管理。城市治理的方式，应该主要是协商、协调、合作，而不是单纯的命令、管制、问责；有事好商量，众人的事情由众人商量。协商民主是我国人民民主的重要形式，城市治理也应该实行民主协商的方式。

所以，城市政府出台的一些涉及企业，涉及市民利益的一些法规、政策、规划，应该广泛听取意见，形成最大的公约数。只有达成共识的政策，才能形成合力，一致行动。城市治理的一些法规、政策、规划等等，发起者也不一定都是政府，企业、社会组织甚至市民，都可以就某一事项发起动议，只要各主体协商一致，就可以成为全市共同的行动纲领或共同遵循的准则。

第六，城市治理的依据。

城市治理也不是任性行之，要按照国家的宪法、法律以及党中央国务院确定的一定阶段的大政方针、战略部署和发展目标来进行治理。同时，城市也可以根据本市的实际，在充分协商基础上，制订城市特定的法规、政策。城市规划也是城市治理的一个重要依据。

对社会治安、公共卫生、地震、台风、洪水等等这些突发事件，时间就是生命，不宜采取自下而上地上报，然后再自上而下地下达指令、再行动的方式。突发事件，事实就是依据，应该快速、及时采取果断的措施。

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