深刻理解新发展格局对基层治理提出的新要求

作者：范逢春，四川大学公共管理学院教授

党的十九届五中全会擘画了未来15年我国社会主义现代化发展的宏伟蓝图，构建新发展格局成为高质量发展关键阶段的强国方略。2020年12月召开的中央经济工作会议要求，“构建新发展格局明年要迈好第一步，见到新气象”，要“在一些关键点上发力见效，起到牵一发而动全身的效果”。

构建新发展格局，并非仅限于产业、外贸等经济领域，而是对中国未来一段时期国家发展战略的全方位要求，这必然包含对国家治理现代化提出的新课题与新要求，同时也为其提供了新契机和新条件。基层治理直面群众，是国家治理的基础，涉及面宽、量大、事多，在国家治理体系中占有重要位置。基层治理必须结合新形势新要求新问题，在治理理念、治理制度、治理方式等方面实现持续创新，从而以高效能治理支撑高质量发展，为构建新发展格局奠定坚实基础。

构建新发展格局要求基层治理创新把“人民性、系统性、效能性”作为理念遵循

当前，党和国家建设事业已进入新发展阶段，发展的外部环境、内在条件、目标任务、原则要求等都已发生诸多新变化。一方面，制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好，持续发展具有坚实基础和澎湃动力；另一方面，发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。这就要求基层治理要将“人民性、系统性、效能性”作为指导理念持续推动创新，从而适应新发展阶段的新任务新要求。

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新发展格局要求以“人民性”指导基层治理创新

构建新发展格局，要以新发展理念为指导。新发展理念作为一个系统完整、逻辑严密的科学体系，蕴含着鲜明的理论特质与重要的理论品格，并具有深厚的“人民性”。“人民性”要求在基层治理创新中必须把“以人民为中心”贯穿始终。坚持以人民为中心的发展思想，是做好基层治理创新工作的基本要求。

首先，要把“人民对美好生活的向往”作为基层治理的核心目标，不断将民之所盼转化为政之所向，以此来反映人民意志、凝聚人民智慧、团结人民力量。

其次，要把“始终关注民生”作为基层治理的关键特征，通过政策倾斜重点培育和支持与民生问题息息相关的发展领域，始终坚持将改善民生福祉贯穿到基层治理各项工作之中。

最后，要把“人民满意”作为衡量基层治理的重要标准，从实质上实现、在现实中体现全体人民共同富裕，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

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新发展格局要求以“系统性”指导基层治理创新

党的十九届五中全会，将“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一，这既是对构建新发展格局的战略部署，也是对基层治理创新的明确要求。

首先，“系统性”要求基层治理创新要牢固树立“一盘棋”思想。必须从全球治理的宏大视野、国家治理的全局视角、地方治理的整体视域，来看待基层治理创新的功能，从而在“两个大局”中深刻理解基层治理的定位，全面激发基层治理新动能。

其次，“系统性”要求基层治理创新要坚持贯彻“一体化”理念。必须从经济社会发展的多因素、多层次、多方面理解基层治理创新，做到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，将基层治理行为内置于解决社会问题、服务社会发展的全过程去思考，统筹发展与安全，做到物质文明和精神文明全面发展，推动城乡融合发展，在多重目标中寻求动态平衡。

最后，“系统性”要求基层治理创新必须要始终坚持“整体性”思路，要从基层治理体系各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系来探究基层治理规律，把基层治理体系当成一个有机整体，追求基层治理体系的系统集成与整体优化。

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新发展格局要求以“效能性”指导基层治理创新

高效能治理与高质量发展相辅相成、互相成就。党的十九届五中全会指出，“构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。这也是新发展阶段，构建新发展格局对基层治理创新的“效能性”要求。中央顶层设计和上级决策部署能否具体落实、落细、落地，取决于基层治理是否有效能。

首先，要把“创新驱动”作为基层治理转型的动力源。这就要求进一步深化重点领域和关键环节改革，从思想观念入手，破除体制机制陈弊，充分发挥我国社会主义制度优越性，正确处理“守正”和“创新”的关系，以持续改革促进基层治理效能提升。

其次，要把“有效治理”作为基层治理创新的关键词。这就要求基层治理要遵循“有效性”，要更有“效率”地去实现发展目标，正确处理顶层设计与基层探索的关系、稳定有序与充满活力的关系、赋权赋能与基层减负的关系，把制度优势更好转化为治理效能。

最后，要把“更加安全”作为基层治理创新的新内涵。良好的安全环境是开展其他一切工作的必要基础，当前的基层治理要坚持发展与安全并重，在狠抓传统安全问题的同时更加关注非传统安全问题，把握新形势下非传统安全问题的脉络和规律，时刻警惕防范“灰犀牛”和“黑天鹅”事件，筑牢基层“安全基石”，提升基层治理效能。

构建新发展格局要求基层治理创新把“转职能、转方式、转作风”作为重点内容

构建新发展格局立足当前、着眼长远，事关党和国家建设事业全局，是一场站在战略谋划高度引导的系统性、深层次变革。反映在基层治理创新层面，要求各级政府能够紧紧围绕建设人民满意的服务型政府加快转变政府职能。基层治理创新包含对政府“转职能、转方式、转作风”的新要求：既对政府职能错位、越位、缺位现象实施“零容忍”；同时要求政府履行市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的“高效能”，由此全面提升基层治理效能，助推新发展格局构建。

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要以更高要求推进政府职能转变

党的十九届五中全会明确提出要加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，推动有效市场和有为政府更好结合，以更好地服务于构建新发展格局。在基层治理创新中要把“转职能”作为关键一招。

首先，把深化“放管服”改革作为推动政府职能转变的“牛鼻子”，通过简政放权全面激发市场活力和社会创造力，通过放管结合为市场参与者创造公平竞争的市场环境，通过优化服务为市场主体提供发展所需的便利条件。

其次，要把持续优化营商环境作为推动政府职能转变的“主抓手”，按照“市场化、法治化、国际化”要求，加快关键环节和重要领域改革步伐，聚焦市场主体关切，对新产业新业态实行包容审慎监管，激发市场主体发展活力。

最后，要把“三张清单”作为推动政府职能转变的“利器”，拿出“权力清单”明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”，给出“负面清单”明确企业不该干什么，做到“法无禁止即可为”，理出“责任清单”明确政府怎么管市场，做到“法定职责必须为”。

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要以更快速度推动治理方式转变

构建新发展格局，需要创新基层治理方式，从而更好地调动基层资源与社会力量，发挥基层治理面向社会的直接作用，最大限度地惠及人民群众。

首先，推进政务服务“三化”，通过标准化、规范化、便利化的服务流程，达到质优效高的政务服务结果，降低社会运行成本。

其次，要实现多元治理，着力构建“党建引领、政社互动、多元共治”的基层治理新体系，完善党领导下的基层多元共治机制，在法治、规范、有序的框架下，培育发展依法自治的现代社会组织，充分关注和激活各类基层组织、市场主体和群众个体活力，打造共建共治共享基层社会治理新格局。

最后，要实现协同治理，变“各自为政”为“互联互促”，破解部门分割、条块分割，构建全覆盖、深融合、广联动的联结机制，形成基层治理的整体效应。

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要以更大力度实现工作作风转变

抓基层治理本质上就是要把人民群众服务好，让人民群众满意。如果工作作风漂浮，基层治理就必然偏离方向。高高在上、脱离群众，不仅凝聚不起基层组织和群众的力量，还会引起老百姓的反感。要想抓好基层治理，就必须把加强基层干部作风建设摆到突出位置。

一方面，要真抓实干，反对形式主义。坚持标本兼治，推动松绑减负，紧盯老问题和新表现，全面检视、靶向治疗、常抓不懈，严防基层成为形式主义重灾区。

另一方面，要深入群众，反对官僚主义。注重包容性、差异性，“决不做自以为领导满意却让群众失望的蠢事”。

构建新发展格局要求基层治理创新把“科学化、民主化、法治化”作为检验标准

创新基层治理是新发展阶段推动经济社会持续健康发展的重要命题。基层治理创新必须基于“社会主要矛盾变化”的根本性判断开展，必须基于“新发展阶段”“新发展格局”和“高质量发展”等一系列具有历史界标意义的认识来推进。党的十九届五中全会指出要“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。这对新发展格局中的基层治理创新提出了明确要求。

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新发展格局要求基层治理创新更加突出“科学化”

不断提高基层治理的科学化水平，是新发展阶段推动基层治理创新的必然要求。在新发展格局中进行科学有效的基层治理，需要遵循基层治理规律，科学设定目标，合理使用技术手段，恰当制定工作标准。

首先，基层治理创新要以科学的指标体系为导引。指标是基层治理现代化的客观参照，是融合技术、经验的目标参数。新发展格局要求基层治理在质量、效率、公平、可持续性和安全等方面予以高度关注，并把这些指标纳入基层治理的指标体系中，作为基层治理创新的指挥棒和风向标。

其次，基层治理创新要以科学的技术手段为支撑。以物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术为支撑，以多部门协作和信息共享为手段，将技术要素全方位融入基层治理，塑造基层智慧治理模式，以智慧治理为“三共”治理提供新活力，实现基层治理技术现代化。

最后，基层治理创新要以科学的考核方式为支撑。推行科学的痕迹管理，杜绝“痕迹主义”蔓延，不断增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，发挥科学的评价考核体系对于推进基层治理创新的指引作用。

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新发展格局要求基层治理创新更加突出“民主化”

民主协商在当代中国社会治理的发展中一直扮演着重要角色。在构建新发展格局的进程中，要促进基层民主治理更加健全，社会公平正义进一步彰显。

一方面，在民主协商的主题选择上，要从新发展阶段的基本情况和人民群众的现实需求出发，将与民生相关的社会问题作为基层民主协商的主题，激发民众参与协商的积极性，同时也可以促使政府根据民众诉求加强基层治理创新。

另一方面，要结合新形势，积极创新并灵活运用多种协商形式，根据不同环境、不同条件、不同主题、不同主体选择不同的协商形式，为基层治理、社会发展和改善民生助力，促进经济社会又好又快发展，推动实现高质量发展。同时，要不断创新和健全基层民主监督机制，通过监督模式创新推动民主决策、民主管理、民主监督三者协调发展。

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新发展格局要求基层治理创新更加突出“法治化”

党的十九届五中全会提出了到二〇三五年要“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的目标。基层法治水平关乎国家治理体系与治理能力现代化进程。要时刻把“法治化”作为基层治理创新的一条主线，让基层治理法治化为构建新发展格局保驾护航。

首先，建立“明规则”，破除“潜规则”，总结提炼基层治理实践探索中行之有效的好做法、好经验，使其进一步制度化、规范化、法治化，实现基层治理创新向前推进一步，制度建设就跟进一步。

其次，实现基层治理的法治自觉，将基层治理各项工作纳入法治化轨道，形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好氛围，着力强化干部依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为基层治理的行动自觉和行为准则。

最后，要健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动“中国之治”再创新奇迹，展现中国特色社会主义强大生命力，为解决人类问题贡献中国智慧，提供基层治理的中国方案。

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