着力探索超大城市治理新理念

作者：李文钊，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授

理念是行动的先导，发展实践都是由发展理念来引领的。推动中国超大城市治理体系和治理能力现代化，可以先从梳理总结超大城市治理的新理念出发，继而规范和引导行为、诊断问题和提出改进方案。结合中国城市治理实践，我们可以总结出中国特色超大城市治理的十大新理念，即：城市是人民的城市，人民城市为人民；城市是生命体、有机体；让城市更聪明一些、更智慧一些；城市规划在城市发展中起着重要引领作用；城市建设要注重历史文化保护和以自然为美；城市管理要像绣花一样精细；建构共建共治共享的城市社会治理共同体；统筹城市安全和发展工作；城市治理要增加人民群众获得感；城市治理要打破“一亩三分地”的思维定式。

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城市是人民的城市，人民城市为人民

人民城市建设的重要理念强调城市治理要以人民为中心，这既是党的宗旨在城市场域的体现，也是中国特色超大城市治理最重要的理念。2019年11月，习近平总书记在上海考察时，提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”，强调“人民城市人民建，人民城市为人民”。城市的人民性理念日益成熟。城市的人民性理念不是抽象的概念，而需要城市治理主体在城市规划、建设、管理、服务等全过程中贯彻实施，以增加人民群体的获得感、幸福感和安全感。城市的人民性还意味着要让人民参与城市治理的全过程，融入城市治理的各个环节，从需求表达、合作生产到效果评价，都需要有人民的声音。发挥人民的主体性作用，才能真正建构以人民为中心的城市治理体系。

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城市是生命体、有机体

“城市是生命体、有机体”强调要突出城市作为生命体和有机体的整体存在。2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。从学术研究的角度看，“城市是生命体、有机体”为理解城市治理、诊断城市问题和实现城市可持续发展提供了新视角。将城市当作生命体、有机体会为城市治理带来根本性变革，最终体现在城市治理的理念与目标、任务与重点、评价机制等方面。

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  让城市更聪明一些、更智慧一些　　

智慧城市强调通过“城市大脑”实现智能城市治理。习近平总书记赴浙江考察时曾指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。当前，各地在智能城市治理方面进行了一系列探索，“城市大脑”建设推进“一网通办、一网统管”，城市治理数字化转型等改革大大改善了城市治理水平、效率和质量。要让城市更聪明、更智慧，就需要在建构面向公民和决策者的城市大脑数字化治理界面上下功夫，让各方主体依托城市大脑数字治理界面实现高质量互动，促进城市可持续发展。

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  城市规划在城市发展中起着重要引领作用　　

城市规划需引领城市治理和发展。2014年，习近平总书记在北京考察时曾指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。这为中国特色的超大城市治理指明了新方向。城市总体规划是城市发展、建设和管理的基本依据，在城市发展和治理过程中具有牵引性作用，也是城市治理的根本准绳。要让城市规划在城市发展中起到重要引领作用，需要制定科学的城市规划，保证规划的严肃性、权威性和可实施性。这意味着城市规划需要考虑城市历史与传统、城市战略定位和未来发展趋势，只有这样城市规划才能够具有前瞻性、系统性和操作性。没有严格的实施，规划只会是一纸空文，仍然会成为“墙上的规划”而不会成为“行动的规划”。

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城市建设要注重历史文化保护和以自然为美

城市建设既是城市治理的重要组成部分，又是城市治理得以展开的基础，是整个城市运行和人类衣食住行得以开展的载体，如果基础不牢固，后期城市运行和管理将会面临挑战。城市建设还体现了人类的理念、设计、智慧、设想和价值的生产过程，城市建设需要注重文化要素和生态要素，前者需要城市建设可以留住乡愁，后者需要城市建设能够体现绿色发展思想。习近平总书记曾在中央城镇化工作中讲话中提出，城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。只有城市建设考虑自然环境、依托自然环境，才能够真正建设出满足人类需求的城市人居环境。

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城市管理要像绣花一样精细

城市管理如绣花，针脚越密越精细，水平越高。一个城市的文明程度、管理水平、市民的幸福指数，在很大程度上取决于城市的精细化治理水平。精细化主要解决城市的“里子”问题，致力于让城市的“里子”和“面子”一样光鲜。城市管理精细化需要在精治、共治、法治上下功夫，更加注重运用法治思维和法治方式，依据法规、制度、标准管理城市，更加注重依靠科学化、智能化和网格化方式管理城市，更加注重依靠人民群众来管理城市。需要坚持问题导向，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，推动城市管理法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，着力加强城市日常运行管理，着力加强体制机制保障，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市精细化管理体系。

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建构共建共治共享的城市社会治理共同体

“建构共建共治共享的城市社会治理共同体”强调超大城市需要将社会治理放到更为重要的位置，建立人人参与、人人尽责的超大城市社会治理共同体。习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”。超大城市社会治理需要发挥党建引领的作用，充分发挥党组织总揽全局、协调各方、服务群众的作用，提升社区治理体系和治理能力现代化水平；超大城市社会治理需要夯实社区治理和提升基层治理能力。加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。

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统筹城市安全和发展工作

“统筹城市安全和发展工作”要求城市治理将安全作为底线，安全也是城市治理的基石。习近平总书记曾在中央城市工作会议中指出，要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。

城市安全要注重基础设施硬件安全，也要注重社会安全，尤其是社会治安安全和公共卫生安全。一方面，要让每一个生活在城市中的人感受到安全感，就需要在社会治安水平上下功夫，降低刑事犯罪率，提升城市公共安全指数。另一方面，城市当前尤其要注重公共卫生安全，这是2020年疫情防控对城市治理的大考，也是当前所有城市都面临的最紧迫问题，需要统筹城市疫情防控和经济社会发展。在很大程度上，城市公共卫生安全成为各个地方需要弥补的短板和弱项，要加强公共卫生投入、体制机制建设和人才培养工作。

城市安全要牢固树立和贯彻落实总体国家安全观，坚持政府主导与社会参与相结合，加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

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城市治理要增加人民群众获得感

超大城市治理要增加人民获得感，以人民群众最关心的问题为导向，提升民生保障和服务水平。坚持政府主导和发挥市场、社会作用相结合，提升硬件和优化服务相结合，健全制度，完善政策，在设施建设、机构建设、制度建设和服务改进上下功夫，形成公共服务供给的系统合力。在城市总体规划中落实好民生保障设施规划，让民生设施与城市其他基础设施同步推进，将民生设施作为城市设施的红线，必须得到保障。通过完善制度，使得民生保障和服务标准化、规范化和体系化。加强民生保障和服务提供机构的能力建设，从组织上和人力上保障好服务水平。以回应民众需求为突破口，以提升服务质量为根本，努力改善各项民生保障和服务水平，使人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障。

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城市治理要打破“一亩三分地“的思维定式

城市治理要打破“一亩三分地”强调超大城市治理需要突破自身行政边界限制，从自身治理转向区域协同治理。2014年2月26日，习近平总书记在北京考察时针对推进京津冀协同发展，提出要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。因此就需要在交通、产业、环境、公共服务、治理等各方面实现协同治理，提升区域治理协同化和一体化水平；更需要走向内生式自发协同，寻找更多的自下而上的协同基因、元素和文化，让区域协同发展得以自然涌现。以京津冀协同发展为例子，未来疏解非首都功能、推动雄安新区建设和北京城市副中心高质量发展、建设京津冀世界级城市群、继续实施体制机制创新和改革发展、加快推进市场一体化进程、构建现代化交通网络系统、强化生态环境联建联防联治、推进促进基本公共服务共建共享等仍然是重点任务和主要工作，还需要发挥各方力量自觉实施和推动。

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