谨防基层治理中的管控围城

周少来，中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授，中国社会科学院政治学研究所政治理论研究室主任，创新工程 “政治发展与民主建设” 项目组首席研究员。政治学理论方向博士生导师。

【摘要】基层治理中的管控困境，是一种隐藏在各式各样繁忙工作之下的现象，由于“管理”变成了“管控”、“严管”变成了“严控”、“管好”变成了“管死”，因而衍生出“管住了坏人（如腐败分子）、也管死了好人（干事担当者）”。只有推进系统性的制度改革，建构精简高效的政府体制，释放基层治理的自主空间，壮大基层民主自治的组织化力量，用民主法治之力激发基层干部创新担当的内在活力，才是推动基层治理走向现代化的制度之策。

【关键词】基层治理  激励机制  管控困境 

基层治理是国家治理的前沿和基础，当前在基层治理中滋生一种趋势：基层工作的繁忙日甚一日，而对工作的高标准和严要求也日甚一日，这特别体现在对基层工作频繁重叠的督查考核中。由此导致了一种也许未曾预料的严重后果：基层治理中的“管理”变成了“管控”、“严管”变成了“严控”、“管好”变成了“管死”，因而衍生出基层干部中普遍存在的工作心态：“多干多错、少干少错、不干不错”，并最终导致基层干部中大量存在并日益蔓延的“创新担当缺失”“管住了坏人（如腐败分子）、也管死了好人（干事担当者）”等一系列管控困境。

管控困境的现实表征与行为逻辑

进入新时代以来，党中央以上率下，通过层层传导压力，党风政风明显好转，基层治理也得以极大加强，基层干部的工作作风也由此得到极大改善。但同时，另一种现象也在逐渐滋生和蔓延：事事高标准、事事严要求的“极化管理”由此产生并得以普遍推行，如项目管理中各项任务的“百分百达标”、工作流程的“全过程留痕”、考核评估中的“一票否决”，等等。这对于基层工作的快速高效推进自然有极大的“正效应”，但随着这种“极化管理”的工作方式在基层的推广和蔓延，随着干部激励机制的“扭曲变异”，在基层干部中逐渐滋生出一种日益严重的管控困境：这便是基层干部的自主自治空间被极大压缩，基层干部的创新活力丧失全无。在一些地区为什么出于良好动机的“管好管严”，随着行为链条的延伸，潜在地变异为“管住管死”？我们以基层乡镇工作为例，从组织行为中行为链条的延伸逻辑，加以逐层分析：

第一层面——层层下压的任务分解。基层乡镇工作绝大多数都是被动地从“上面”接受的，并没有多少工作自主决定的主动权和拒绝权。县级党政部门接到从中央、省市部门的项目和任务，结合本地的实际，会尽快通过召开会议、签订项目责任书等方式，下传到基层乡镇政府。有时一个乡镇政府，对应着县级一百多个党政部门，而每一个县级党政部门都有权力和机制把其负责的工作下压到基层乡镇，乡镇干部在每年几十项、甚至几百项的工作重压下，不分昼夜地匆忙应对，根本没有多少时间来考虑自主“创新担当”。

第二层面——层层下查的责任追究。基层乡镇政府接受的每一项工作和任务，都是通过签订项目责任书的形式接受的，项目责任书在具体规定各项任务的完成指标和进度的同时，也规定了未能按期按质完成的责任惩罚。基层党建责任书、综治维稳责任书、精准扶贫责任书、征地拆迁责任书、乡村振兴责任书……，几十项要求“百分百达标”的责任书，连同重大责任的各项“一票否决”。导致一些地方的基层干部，其绝大多数时间和精力都是在战战兢兢地对照各种责任书，竭尽全力地完成各项工程和任务，不敢也不想独自开展结合当地实际的“创新担当”。

第三层面——人人自保的管控困境。由于层层下压的各项任务，一些地方的基层干部并没有多少时间“自主创新”；同时，由于层层下查的责任追究，基层干部也并“不敢”有多少“自主创新”，由此形成人人只求完成“本职工作”，不求有功但求无过的“不被追责”。同时，由于各种形式主义的任务和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都关心工作的实绩和实效，人人自保其职位和利益，人人难以创新担当的管控困境。

这里概括的基层治理中的管控困境，与人们常说的各种基层干部的“不作为”，还是有本质区别的：一是区别于“能力不足、方法不当的不作为”，这是干部个人的知识不足、能力不够的问题，即使干部自己想干事担当，但由于能力不足，无法也无能于工作责任。二是区别于“有能力、但不想干事的不作为”，一些基层干部，有能力、也有精力胜任一些工作，但由于个人晋升无望、个人利益受损等原因，不想也不愿干事的不作为，表现出各种各样的“懒政怠政”现象。三是基层的管控困境，在不同的干部身上，可能体现的程度并不一样，有晋升前景、被上级领导重视的乡镇主要领导，以及一些年轻干部，可能有更多的勇气“创新担当”，但在重重压力和责任下，其活力和创造力也会受到很大的“抑制”，大多处于“想干事但难以干事”“想干事但不敢干事”的“难作为”状态。至于大多数晋升无望、工作福利一般的普通干部，大多处于一种“保住工作饭碗”的“自保状态”，其工作的状态仅限于使“责任和风险最小化”，其行为表现的管控困境更加明显。

所以，这里所说的管控困境，是指基层干部自身有能力、有想法，但由于各种各样的任务压力和追责约束，“能干事而不敢干事”的“难作为”现象。它是一种隐藏在各式各样繁忙工作之下的现象，甚至是一种人人能感觉到而人人不能“说破”的现象。也就是说，管控困境并不是哪一个上级领导或部门要有意为之，或直接“人为建构”的，而是在各种良好动机下推动的，是逐渐在下级干部行为的演变中，次第生成和沉淀下来的一种“行为取向”，是一种非直接、非有意的极化管理的“副产品”。那么，这种在基层普遍发生、并且有蔓延趋势的制度性“负效应”，是如何发生的呢？

管控困境的生成机制

基层治理中的这种“有能力想干事而不敢干事”的管控困境，区别于“工作投入日益增加而工作边际收益日益递减”的所谓“内卷化”现象。它着眼于干部个体的行为取向和行为激励结构，并不完全取决于干部个体的思想状况和个人素质，而是更多地与其工作的制度环境和约束机制有关。

一是极度有限被动的基层自主自治空间。基层乡镇政府作为中国五级政府体制的最底层，从中央、省级、市级、县级，各级政府及其职能部门都有权力和资源向乡镇政府下派任务和项目，并随时随地地加以督查监督。基层政府并没有多少法定的执法权和资源调配权，国家法律和法规所赋予的各种执法权，一般都只授予到县级政府及其部门。同时，基层政府对于来自各级上级部门的任务和项目，几乎没有任何讨价还价的权力，更别说加以拒绝的权力，只能无条件地加以接受和执行，即使知道自身并没有多少权力和能力加以完成。由于各种各样的任务繁多以及频繁的检查考核，本来就没有多少自主空间的基层政府，更是处于匆忙应付的工作状态中，其自主担当、创新干事的自治空间更加狭小和受压，几乎完全处于“被动应对”状态。

二是权责失衡的上下级政府关系。一级政府只有其权责平衡，才能自主决定其运行和工作。但在现行的权力上收、责任下卸的压力型体制下，上下级政府之间的体制性权责关系并不平衡，这在县、乡两级政府之间体现得更加明显。县级政府作为治理一方的县域权力中心，有其自主的项目决策权、执法权和资源调配权，加上对乡镇政府的干部任命权和“乡财县管”财政权，完全处于支配和左右乡镇政府行为的绝对地位。县级党政部门，可以在加强领导和严格管理的口号下，通过各种项目责任书把任务和责任下压到乡镇政府，一方面可以显示本部门“严格管理”的政治立场和政治站位，另一方面可以给本部门完成任务留有余地，并使本部门的“责任最小化”。而作为下级政府的乡镇干部，其晋升前途和工作福利完全取决于县级党政部门，对来自任何上级部门的任务和项目，只能无条件“照单全收”。上级部门的“权力最大化、责任最小化”，与基层政府的“权力最小化、责任最大化”形成强烈反差。在巨大压力和责任下的基层干部，即使有创新干事的自主活力，也几乎会逐渐熄灭在无限繁忙的任务和压力之下。这也是鼓励基层干部创新担当的容错纠错机制难以落地实施的重要原因，因为创新担当者要承担“责任”，容错纠错者也要承担“责任”。无限的责任压力下，会通过不断的追责链条，逐渐下延到最终行为者身上。

三是外在激励难以转化为内在激励。针对基层干部的激励机制和奖惩措施，除了对有晋升前景的乡镇主要领导和年轻干部有一定的激励效果外，对于大多数基层干部来说，都是某种意义上的“外在激励”，也就是说难以转化为干部行为的“内在激励”。对基层干部的激励机制，不外是晋升提拔、物质奖励和精神鼓励，而这一切的标准制定和奖励等级，都是由上级部门制定和执行的，基层干部对此的参与和意见建议并不多。对于基层干部来说，工作任务是由上而下布置的，责任追究是由上而下追查的，考评奖励也是由上而下确定的，基层干部几乎完全处于被动接受的状态。对于大多数没有多少晋升前途的基层干部来说，外在的激励很难转化为干事担当的内在激励。何况，干得越多，风险越多，越有可能被追责，由此，“多干多错、少干少错、不干不错”的基层工作风气渐成，由上级的“管好”和“管严”，逐渐演变为下级的管控困境。

四是组织激励难以转化为个体激励。由于基层工作绝大多数都是组织布置的“组织工作”，是由基层组织的“团队”完成的，即使是由一个领导或干部独立完成，也是作为“组织人”完成的“组织工作”。所以，上级部门对基层工作的考核评比，都是对下级组织的考核评比，其最终的奖金和奖励，都是打包授予基层组织的，如年终考核中的“先进集体奖”，以及由此获得的“集体奖金”，虽然在其后的奖金分配中，其基层领导和具体工作承担者，可能会得到更多的奖金，但大部分奖金还是要在基层组织中“大家平分”的。其一，由于基层工作大多是由几个干部集体合作完成的，很难分清楚个人的贡献大小。其二，基层工作很多都是具体细微的，如针对贫困户的家访工作，也很难具体细化和量化，个人做的工作，只有在最后的总体工作成绩中才能体现。所以，各种荣誉奖励和物质奖励，只能以集体的名义奖励给“组织集体”。但如果工作中出现任何“差错”和“失误”，上级部门的责任追查，板子一定要打到具体责任人（个体干部）的头上。因此，组织激励很难转化为个体激励，加之组织上的晋升和奖励的权力，完全掌握在上级部门和领导手中，造成基层干部“唯上唯权”的风气蔓延，更是造成了大多数干部的“个体激励”不足，几乎“锁定”在“管死效应”的路径习惯上。

由以上分析，可以看出基层管控困境的生成路径和转换机制：首先，由最初的“管严”和“管实”，加上层层下压的任务和责任，造成基层干部的忙于应付，基层自主创新干事的活力随之受损；其次，由于不断下查的责任追究，而鼓励创新担当的容错纠错机制难以落实，即使有能力、有想法的干部也会减少自己的创新行为，由此不自觉地导入管控困境的路径；最后，除了个别有望晋升的基层领导，大多数基层干部由于“模仿学习”，也会不自觉地导入习惯性的管控状态。基层的管控困境，在潜移默化的激励扭曲中，产生和蔓延开来。这也是这么多年来，基层形式主义和所谓的“不作为”（其实大多都是想为而不敢为的管控困境）难以治理的根本性制度根源。

破除管控困境激励干部创新担当的路径

要破除“想干事而不敢干事”的基层管控困境，激励干部创新担当，不仅仅是个体干部的思想素质培训所能解决的，而要依靠顶层设计性质的制度和体制改革。

一是赋予基层政府与其责任相匹配的权力和资源。一级组织的创新担当是与其自主自治空间相关联的，是由其权力和资源的自主权所决定的。在新时期，加快推进乡村振兴进程，基层政府将会承担更多更繁重任务，改革制度体制、放权赋能将会显得更加紧迫和必要。缩减行政管理层级，深化“省直管县”改革力度，放权赋能基层政府更多的自主空间，减少权力上收、责任下卸的“属地化管理”，赋予基层政府更加平衡的权责体系，划定县、乡两级政府的权力责任清单。同时，在科研单位等事业单位组织中，管控困境也普遍存在和蔓延，同样需要改革管理体制，放权赋能基层组织更多的自主权力和活力。

二是大幅减少各自为战的纷繁多样的重复督查考核。现行的众多督查考核机制，一方面是出于加强基层党建、加强基层管理的目的，另一方面也隐藏着上级组织和部门下卸其责任和压力的组织动机。由此造成了各个职能部门都在提升各自的管理标准，加强各自的管理规范，同时开展各自的督查考核。由此造成一个基层单位对应其上的几十个、甚至上百个部门和组织。每一个上级组织的材料报送、数据填写、台账制作，以及其中的多头报送和重复填写，都在时刻逼迫基层组织单位忙于各种“形式主义应对”。这种体制内“自转空耗”的督查考核，近几年来更以各种“大数据管理”“智能化管理”“全过程管理”等智慧管理的名义，大行下卸压力和责任的“电子官僚主义”之实。

三是加强基层民主监督和民主评议，提升内在激励和个体激励的力度。各种自上而下、体制内空转的“督查考核”，如果考核过程不公开、考核结果不公布，基层组织的大多数干部和群众，是无法参与考核监督过程的。而基层组织、单位的干部和群众，是直接参与基层治理的现实过程和全部进程的，对基层干部的作为和治理绩效是最有切身感受和发言权的。基层干部群众普遍反映：“千百次的督查考核，不如老百姓的几句大实话。”所以，在大幅缩减体制内督查考核的同时，大力加强自下而上的民主监督和民主评议，特别是在事关重要干部的提拔任用和奖励惩罚时，基层群众的意见和判定是十分重要的。因此，加大基层民主自治力度，用更有针对性的民主评议，推动外在激励转化为内在激励、组织激励转为个体激励，是破解基层管控困境的关键制度路径和激励机制。

四是构建党政统合、多方参与、协同共治的基层治理体系。在全面推进乡村振兴的新发展时期，基层治理中的工作任务和责任压力会更多更大，也会给基层治理带来更多的挑战和矛盾。在放权赋能基层政府、提升基层党政统合能力的同时，必须改变基层政府“大包大揽”的全能惯性，切实扭转不断下沉的行政化趋势，加强乡村基层社会的民主自治能力，推动乡村社会自治组织的制度化建设。在加强基层民主自治组织化能力建设的同时，用强大的自下而上的民主监督力量，推动和激发基层干部创新担当的活力和动力，建构真正持续有效的基层治理激励机制。同时，推动城乡要素的自由双向流动，吸纳企业事业单位、社会组织、公民个体积极参与基层治理，真正构建多方参与、协同共治的基层治理现代化体系。

基层治理中的管控困境，虽然并非上级组织和领导的有意为之，但却是基层治理中制度体制和激励机制长期运行的积累效应，是非直接的和不自觉的制度副产品。绝非仅仅依靠个别干部的思想素质所能解释和解决，只有推进系统性的制度改革，建构精简高效的政府体制，释放基层治理的自主空间，壮大基层民主自治的组织化力量，用民主法治之力激发基层干部创新担当的内在活力，才是推动基层治理走向现代化的制度之策。

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