湛中乐：以“我管”促“都管”有效提升社会治理效能

 2022年1月，全国检察长（扩大）会议指出，司法实践中，一些事关群众切身利益的工作，法律只有原则规定。检察机关在办案中发现履职缺位，就要以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法，以依法监督的“我管”，促职能机关依法履职的“都管”。“以‘我管’促‘都管’检察理念的提出，对新时代检察工作而言意义重大。”近日，北京大学湛中乐教授接受本刊记者专访时，围绕以“我管”促“都管”检察理念的内涵及长效机制建设等进行了分析与阐释。

立足法律监督职能 回应人民群众新需求

记者：在参与社会治理的过程中，检察机关提出以“我管”促“都管”的理念。为什么要提出这一理念，如何理解其时代意义？

湛中乐：以“我管”促“都管”，在本质上体现出检察机关所履行的法律监督职责。根据宪法、行政诉讼法、人民检察院组织法等法律法规，检察机关是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，在维护法律权威、监督国家权力、保障公民权利、化解矛盾纠纷等方面发挥重要作用。但是，这种法律监督职责应当建立在不同国家机关权力分工的基础之上，对于法律监督所发现的问题，检察机关自身未必有直接决定或处理的权限，还需要督促其他职能部门依法履职或者纠错，这就必然涉及从“我管”到“都管”的延伸，只有这样，才能使法律监督中发现的问题得到高效、圆满、根本解决。

以“我管”促“都管”也是检察机关回应人民群众新时代新要求新期待的有效举措，体现以人民为中心的能动司法理念。法律监督职责意味着检察机关在保护国家利益和社会公共利益中具有特殊责任。2021年6月党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，检察机关作为“保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”。对于法律监督发现的问题，检察机关以依法监督的“我管”，促进职能机关依法履职的“都管”，有助于让人民群众切实感受到公平正义，实现案结事了政和，这是提升社会治理效能、满足人民群众法治需求的具体举措，也体现出检察机关心怀“国之大者”，牢牢把握住以检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展这一主题。

找准监督着力点 强化精准监督

记者：以“我管”促“都管”需要检察机关通过精准监督，促进具体问题的靶向施治，以切实解决实践中人民群众反映强烈的、法律规定不完备的一些领域存在的突出问题，以及个案背后存在的深层次问题。检察机关如何找准监督着力点，推动职能机关瞄准短板弱项，定向施策？

湛中乐：以“我管”促“都管”的根本落脚点在于检察机关所履行的法律监督职责，而法律监督工作要想实现更高质效、扛起更大重担，必须找准着力点，强化精准监督、切实不务虚功。

首先，应当聚焦重点领域和关键环节，紧盯人民群众关注度高、公益侵害风险突出、行政管理职能交织的“硬骨头”案件、“深水区”问题。这其中既包括检察监督的传统领域，如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等案件，也包括近年来人民群众反映强烈、立法或政策层面已经作出制度安排的重点领域，如英烈权益保护、安全生产、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、个人信息保护等，还要结合时代需求和公益侵害风险，积极探索网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女及残疾人权益保护等领域案件的办理。

其次，应当注重以点带面和类案监督。检察机关实施法律监督乃至以“我管”促“都管”所针对的问题往往源于个案，但不能局限于个案救济和纠错，应当以个案为切口，发现共性问题，通过抗诉、检察建议等能动履职方式，力求办理一案、治理一片。这既可以实现精准监督的效果，也能更好地提升监督质效。以最高人民检察院第三十六批指导性案例为代表的行政检察类案监督工作为检察机关参与诉源治理提供了借鉴和参考，可以充分发挥“一手托两家”的监督优势，即一方面监督法院公正司法，另一方面促进行政机关依法行政。这种类案监督在行政检察中的作用表现为纠错和预防两个层面，最终目的在于维护法律统一正确实施。

再次，应当强调诉源治理和根本施策。在实践中，行政争议与民事争议经常交织在一起，个案问题与类案问题往往彼此渗透，应当以个案线索发现为突破口，“抓前端、治未病”，梳理寻找法律适用或执行过程中带有一般性、普遍性的风险点，及时通过必要的监督形式促使行政机关弥补管理漏洞，以便对这些法律风险发挥一般预防的作用，这是从实质性化解矛盾纠纷的角度对检察机关法律监督职责履行提出的要求。如，在最高检第三十批指导性案例中，以检例第120号为代表的行政检察实践就体现出这种诉源治理的理念，检察机关并不是直接介入民事诉讼，而是通过对行政诉讼的监督来促成民事纠纷和行政争议解决。

坚持依法履职 把握法律界限

记者：以“我管”促“都管”要求检察人员主动担当作为，检察人员在履职过程中如何把握分寸尺度，做到既不超越法定权限又发挥督促作用？

湛中乐：在践行以“我管”促“都管”的过程中，要注意依据宪法和法律授权的职责范围来能动履职，所以把握住法律界限至关重要。

一方面，“能动”必须“依法”。能动履职的基本前提是依法履职，依法履职的更高追求是能动履职。不同机关之间存在权责划分的差异性，在实质性化解社会矛盾纠纷的具体工作中，应为、能为、可为的空间也会略有区别。检察机关以“我管”促“都管”固然要强调履职的能动性，更要坚持法律原则和规则；既要坚持在法定职权内行使监督职责，也要注意运用法定方式实现监督目的。在不同机关的协作中，尤其需要注意办案衔接和配合制约，要健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，完善检察监督与其他机关办案中的线索移送、案情通报、信息共享、监督制约机制。

另一方面，“能动”不是“妄动”。检察机关在“我管”工作中必须坚持客观公正、科学理性的评价标准，对于执法、司法中出现的突出问题既要敢于监督、做实监督，又要完善监督方式、运用监督智慧，注重方式方法，立足于事实和证据，通过释法说理，让被监督者更容易接受，强化以“我管”促“都管”的可接受度，切实以双赢多赢共赢理念营造良好法律监督环境，争取职能机关支持配合，实现政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。

建立协同工作机制 形成“都管”共识

记者：以“我管”促“都管”的落地落实离不开职能机关的支持配合，检察机关如何加强与职能机关的沟通协作，形成“都管”的共识，促进职能机关“真刀真枪”用心用力落实，进而实现双赢多赢共赢？

湛中乐：监督机关与被监督机关虽然分工不同，但都是党领导下全面依法治国的重要职能部门，执行党的政策和国家法律，责任是共同的，目标是一致的。

首先，检察机关与被监督机关应当形成以“我管”促“都管”的共识。法律监督的过程本身就是一个凝聚共识的过程，可以采取会签规范性文件、会议纪要等形式，解决执法司法办案中认识不一致、标准不统一等问题。对于被监督机关而言，这并不是检察机关“多管闲事”，而是其履行法律监督职责的重要方式，被监督机关应当高度重视、积极配合。事实上，在实质性化解争议推动诉源治理方面，行政机关和法院也不应缺席，同样应扮演重要角色。这种合作治理的格局在根本上源于社会治理目标的统一性以及国家权力配置的分工配合，以便真正形成“共管”格局。其中，对于检察机关而言，不仅要坚持依法监督，还要注重监督方式和内容的理性化，应当从被建议机关的角度去考虑解决问题的科学性和可行性，确保所提监督建议客观准确、符合理性、现实可行。

其次，以“我管”促“都管”的落脚点在于“都管”，应当打造系统监督模式，加强与其他机关沟通协调，不断深化信息共享、线索移送、联席会议等工作机制，真正做到以点及面，拓展治理规模、提升治理质效。与此同时，部门协同的实现，离不开同级党委及其政法委的指导支持，应学会将党对政法工作的领导转化为开展法律监督和部门协同的强大动力，形成齐抓共管的合力。无论是行政机关、法院还是作为监督主体的检察机关，都应当做到监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷、公权与私权、公益与私益等多个方面的并重。

再次，仅建立相对柔性的协同工作机制还远远不够，应强化从“我管”到“都管”的刚性衔接机制，检察机关促进其他机关依法履职，并非“一推了之”，更要落实意见反馈和效果跟踪，真正让检察监督长出“牙齿”。如，在最高检第三十六批指导性案例中，检例第148号中提到了县检察院针对县法院不予采纳检察建议，提请市检察院跟进监督的情形。设立跟进监督制度，主要是为了有效提升检察监督的刚性，保障行政检察监督实效，对推动敢于监督与善于监督具有实践指导意义，只有这样，才能有效助推相关职能机关“都管”工作落地见行、落实见效，以免检察监督的权威性被虚置化。

当然，提升检察监督的刚性仅仅依靠跟进监督还远远不够，更具根本性的问题在于厘清检察建议的法律性质、类型划分及其效力，这是完善行政检察类案监督以及以“我管”促“都管”必须解决的前提性事项，有待理论研究和实践探索。

多措并举推进 提升社会治理效能

记者：下一步检察机关还应通过哪些方式或者路径，以“我管”促“都管”，提升治理质效？

湛中乐：首先，监督能力的提升是对监督质效的必要保障。以“我管”促“都管”的效果好坏，归根结底取决于案件办理质量，需要各级检察机关把监督的重心放到提质量、增效率、强效果上来，全面提升法律监督质效。具体来说，要想最大限度地释放案件办理效能，就必须坚持类案监督和诉源治理的思路，这不仅意味着检察机关应当具备发现问题的能力，找出法院裁判、行政机关执法工作存在的问题，更要进一步具备查找同类问题的能力，更加契合法律监督的精准性，这就需要分析不同个案之间的因果关系，提高从个性问题发现共性问题的敏感度，并且具备类案检索、案例分析、数据统计等基本能力。此外，还应通过适当的工作机制加强检察机关与法院、行政机关的沟通，确认个案问题背后是否存在系统性、普遍性问题。

其次，应学会通过“大数据”等现代技术为检察机关法律监督工作赋能。既需要掌握办案技能，更要主动适应信息化大势，充分挖掘、用好大数据办案，进一步打开检察监督新增长空间。法律监督案件千头万绪，错综复杂，而以“我管”促“都管”又涉及不同部门之间的配合与监督，无论是个案信息的汇总、碰撞、分析（监督线索的梳理），还是系统施治的开展（源头防范的组织、不同部门的协同配合），都离不开技术手段的赋能，尤其需要注重对数据的深度运用，这将在很大程度上提升以“我管”促“都管”的质效。

再次，要将以“我管”促“都管”理念落实好，检察人员的专业水平与工作能力是重要影响因素。既要提升检察人员以“我管”促“都管”的思想意识，将其摆在检察机关政治建设的突出位置，更要着力提升检察人员的专业素养，适应工作需要。在此基础上，类案监督、诉源治理等工作均是一项系统工程，不仅要求提升检察人员的业务能力，也需要检察机关与行政机关和法院协同，更需要公民、法人和其他组织等社会主体的积极回应。应当积极发挥当事人和社会力量在线索提供、证据收集、效果检验等方面的作用。此外，对一些社会关注度高、专业性强的问题，可以考虑借助“外脑”，邀请专家参与论证、听证，为类案监督和不同部门之间的办案协同提供参考，拓宽检察机关监督视角。

最后，统一执法司法理念和办案标准尺度尤为重要，时机成熟时可以出台必要的程序规范，进一步强化以“我管”促“都管”的制度保障。换言之，以“我管”促“都管”最终还是要落实到制度规则的设计上，只有这样，才能确保不同国家机关之间真正分工配合，共同致力于诉源治理，进一步提升社会治理效能。

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