黄晓春｜党建引领下的当代中国社会治理创新

摘要：在我国完善共建共治共享社会治理制度的改革进程中，党建引领已成为推动多方主体协同共治和提升基层治理体系整体治理能力的重要制度安排。以上海城市社会治理创新的历史进程为例，揭示党建引领的整体制度内涵，发现其蕴含了跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长三个维度的制度要素。这些制度要素借助于党建的政治引领、激励驱动、网络整合机制有效应对了治理转型中诸多深层挑战。立足于治理转型的历史进程，党建引领对于推动服务型政府改革、引领中国社会公共性有序发展、实现治理网络全覆盖具有重要战略意义，其中蕴含着中国特色社会学理论创新的新路径。

关键词：党建引领  社会治理创新  运行机理

作者黄晓春，上海大学社会学院教授（上海200444）。

来源：《中国社会科学》2021年第6期P116—P135

责任编辑：李凌静

 一、问题的提出

坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是近年来我国社会治理创新的基本目标和主要方向。其重心在于推动多元治理主体和谐有序参与治理，进而构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在政府体系分工日益精细、社会利益结构日趋多样和社会流动性日增的时代背景下，这项旨在高水平凝聚各方力量并推动治理创新的改革难免会遇到一系列复杂挑战，如：以何种方式提升政府体系的多维整合能力；如何推动政府治理与社会调节、居民自治良性互动；如何推动中国社会公共性有序发展。这些挑战虽指向各异，但共同之处在于都暗含了相似的两难抉择问题，因而不是单纯技术层次改革能应对的。

具体来看，政府体系内的跨部门“条块”合作问题，本质上涉及强调专业治理的“条条”部门与强调属地整体管理的“块块”政府间的职责权利“收放”两难抉择问题。在传统改革模式下，要构建“条块”高效协同的治理体系，就必须清晰定义“条条”和“块块”间的权力归属。若改革过于注重向“块块”赋权，强调“块块”整合“条条”，就容易影响“条条”专业治理目标的实现；而若过于强调“条条”向上收权，“块块”就难以更好履行属地责任。由于这些职责权利的“收放”难以找到恰当的均衡点，因此“条块”关系长期处于“收—放”两极间徘徊的钟摆运动之中。与此相似的是，政社互动和公共性有序生长涉及的核心难题也与公共权力转移中的“收放”两难抉择有关：在渐进式转型背景下，若国家为了激发活力而过快向社会领域放权就可能引发不确定治理风险；但若一切以强调秩序为着力点而不向社会领域放权又难以激发社会主体参与治理的活力，也难以推动中国社会公共性的发展。由于这一公共权力“收放”的尺度难以精准把握，因此社会领域的政策也常钟摆式波动。

质言之，这种两难抉择既是一种普遍性的治理挑战，又因中国独特的发展目标而变得更为复杂。就普遍性挑战而言，政府、市场与社会主体遵循的核心制度逻辑间都存在难以消解的潜在矛盾。建立在专业分工基础上的科层部门间、行政部门与社会力量间都存在着目标、指向、运行机制层次的组织张力。因此不同治理主体在共治时常发生权力关系层次的碰撞，治理体系也必然遇到权力的“收放”与转移问题。若仅限于此，这些挑战还可以在一定制度框架下处理。尤其是当治理体系主要强调程式主义信仰时，其对不同治理主体间的矛盾有一定容忍空间，也允许各主体在遵守整体秩序的条件下呈现对抗状态。但这些普遍性挑战一旦与中国独特的发展目标相结合，就变得难以应对。我国的治理体系不仅强调程序与规则，且对治理绩效也极为关注，国家始终把人民群众幸福感放在首要位置，尤其是从战略高度强调秩序与活力的有机结合。这就需要治理体系在充分发挥不同主体优势的同时，还要尽可能控制其间的矛盾与冲突——这无疑对国家调节能力提出了更高要求。当国家以调节不同主体间权力关系的方式来促成不同治理机制合作时，就需面对更复杂的权力“收放”两难抉择问题。

近年来，党建引领在基层社会治理领域逐渐成为化解上述两难抉择的重要方法。有研究发现：基层党组织通过构建跨组织网络可以在不改变“条条”“块块”现有隶属关系和职能边界的条件下推动“条块”协同；党建制度一方面为社会组织发展提供了新空间，另一方面也实现了政党统合，以柔性机制化解了社会力量发展中的秩序与活力兼容问题；在基层社区自治领域，党建引领的制度还为基层公共性有序生长提供了重要支持。事实上，各地在创新社会治理实践中，普遍挖掘中国特有的执政党组织优势，以党建引领的方式推动社会治理共同体建设。党的十九届四中全会报告进一步强调“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导”。可以说，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能已成为我国社会治理共同体构建的重要制度保障。与传统的“放权—收权”式权力关系调节机制相比，党建引领在整合多方治理主体关系上表现出了独特的制度优势。

然而，面对丰富的实践，理论界对党建引领这一制度形态的内涵、实现机制，尤其是其对于共建共治共享社会治理制度的深远影响却缺乏整体性理论把握。现有研究虽对党建引领的相关经验现象有所关注，并提出了“政治统合制”、“高位推动”、 “小组政治”等分析概念，但总体仍存在一定不足：首先，现有文献缺乏对党建引领的清晰定义和整体观察，多以列举法聚焦基层治理中党建引领的具体领域——但鲜有对这一制度形态的整体特征和演变过程进行细致梳理。其次，已有研究对党建引领发挥作用的机理与条件疏于分析，相应理论解释总体停留于宏观抽象层次，难以对不同地区运用这一制度的成效差异提供令人信服的解释，也无法深入讨论制度创新的具体方向。最后，现有研究对于党建引领在当代中国社会治理创新改革脉络中的独特角色缺乏深入讨论。

基于上述研究现状，本文试图从历史溯源角度对党建引领在当代中国社会治理领域发展的过程进行深描，从而对这一制度的丰富内涵与深层特征进行系统勾勒。在此基础上，进一步对党建引领在我国社会治理创新中的重要作用与运行机制进行细致探讨。这种立足于制度实践的整体梳理将有助于理论界围绕党建引领这一独特制度要素形成中国特色的社会治理理论框架。

二、党建引领的制度内涵：一个历史溯源视角

作为在社会治理领域广为应用的制度形式，党建引领并非单纯自上而下制度设计的产物，而是基层在长期摸索和应对挑战时形成的一系列做法。这些做法近年来得到宏观政策的确认，并在国家推动下进一步在基层探索与创新。就此而言，党建引领并非有着清晰定义和明确边界的制度安排，其更接近于开放性的制度创新要求。此外，由于基层社会治理部门都面临着相似的任务和挑战，其在发挥党建引领制度优势时实际上共享着许多相近的观念和制度知识。本文的首要任务就是将基层实践中治理部门理解的党建引领制度内涵整体呈现出来。 

作为国际化超大城市，上海一直面临着艰巨的社会治理压力，为更好凝聚各方力量推动治理创新，上海在党建引领制度领域有着长久而持续的改革投入。这里既是“社区党建”“区域化党建”等传统党建引领制度的重要发源地，也是“楼宇党建”等新型社会空间党建模式的首发地——以上海的实践为着力点，可以系统呈现党建引领在社会治理领域的创新与拓展进程。本文的案例呈现总体以一种历史视角展开，这是因为党建引领的探索大多与城市转型的时代脉络紧密相连，离开了历史溯源的情境再现，很难理解这些制度创新背后的复杂社会基础。作者所在团队在过去20年间持续跟踪观察上海社会治理中党建引领制度的发展过程，收集了大量一手资料和档案。这构成了本文经验研究的基础。

为使讨论聚焦，后文的分析将略过对传统党务工作的介绍，重点观察基层党建“跳出”党务工作范畴推动治理创新的过程与机制。另一方面，党建引领是一项全局性工作，其既作用于日常工作，也作用于治理创新中的瓶颈领域，本文的分析主要聚焦于后一环节，从而凸显党建引领的制度创新内涵。

（一）制度创新缘起：推动跨组织协同

上海自20世纪90年代初就开始面临城市基层社会治理的较大压力。据多位改革亲历者回忆，当时的治理压力来自多个领域：首先，大量“单位人”回到社区，对基层治理提出更高要求。为推动市场经济发展和实现产业升级，以纺织业为主的一批国有大中型企业开始实施减员增效改革，一批国有企业从业者下岗后回到社区，需要基层治理体系承担繁重的“托底”和再就业服务。其次，城市快速发展加大了基层治理压力。上海从90年代初开始了大规模城市建设，由此产生了大量的动迁和城市管理任务，这些最终也落到了基层社区。最后，上海的外来人口流入速度日渐增长，这进一步加大了城市治理的难度。

面对新情况，上海于1996年召开了第一届城区工作会议，市委、市政府联合下发关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的系列政策意见，要求完善市、区、街道、居委会多层次治理网络，为城市经济体制改革创造良好的社会环境。上海的街道办事处作为城市三级管理的主体承担起了公共服务、公共管理的主要职能。为了让街道办事处更好履行职能，上海市还通过立法和上级发文等多种形式明确了其可以协调辖区内其他“条条”派驻部门以更好服务群众。

然而，从现实情况来看，当时的街道办事处虽面临艰巨的治理压力，却很难真正发挥组织、协调“条条”部门的作用。作为区政府的“派出机关”，街道办事处对其他“条条”部门派驻社区的机构既难以行使人事权，也无法影响后者的预算，因此这种制度文本上的“协调”权实际上难以落实。为化解协同难题，一些街道开始在上级党委的支持下通过党建组织网络和工作机制来推动“条块”协同。

上海市委在1996年下发的系列文件中明确提出“街道党的工作委员会作为区委派出机关，在地区工作中起领导核心作用”。许多街道据此依托党建网络搭建了“党建联席会议”或“社区党建议事会”等横向议事机制来推动“条块”合作。研究团队的参与观察发现，这类党建协调机制比起同一时期街道办事处发起的“主任办公会”等行政协调机制具有更强的协调引领能力。一位曾在街道先后担任过主任与书记职务的受访者对此谈道：

党建联席会背后有一个中国特色的制度保障，这就是“条条”和“块块”上都建有党组织，且原本就有很多党建上的要求。因此用党建联席会的方式把各方都聚在一起，符合大家在组织建设上的共同要求。这个（形式）比主任办公会效果更好，因为你开主任办公会，人家派出所、工商所不一定每次都来，但你开党建联席会，说共同推进地区的党组织建设，一般都会来。大家定期聚在一起开会，相对来说就更容易达成共识……（访谈资料20150521）

作为一种依托党组织的协调机制，党建联席会在推动各方达成共识方面还有一些独特的作用机制。曾担任区委组织部副部长的一位受访者对此颇有心得：

党建联席会和行政部门牵头开的联席会议相比有个比较大的区别，它在议题、话风等方面都明显具有党的政治话语特征。在这个语境下，很多在行政工作场合能拿来讨价还价的理由都不太好拿出来讲，这个时候大家讨论的都是怎么主动“向前一步”、怎么体现“先进性”，很多时候街道党工委借着这个就可以请“条条”部门多为“块块”考虑一下……（访谈资料20160712）

随着党建联席会等制度成效不断显现，基层进一步强化了依托党的组织体系推动“条块”协同的改革势头。大约从1999年开始，上海多个区都开始探索将基层社区“条条”部门负责人纳入街道党工委兼职委员的做法，这种通过党内兼职的方式来实现“块块”对“条条”整合的做法在基层治理中作用显著。例如：一位派出所所长在兼任街道党工委副书记后，显然更能理解街道面对的治理压力，并倾向于积极配合街道主导的各项工作。

2004年，上海将街道党工委改为“社区（街道）党工委”，其最大不同就是将党工委委员由过去街道办事处内部人构成调整为区域性的构成，新增4—6个兼职委员，主要由区政府派出机构负责人、社区单位党员负责人代表担任。社区（街道）党工委下设“行政党组”，以此运用党建制度化机制来协调引领其他“条条”部门，以便更好实现“块块”对“条条”的双重管理。2014年，上海在总结前一阶段党建引领经验的基础上，进一步赋予街道党工委对辖区内“条条”派出机构负责人的人事考核权和征得同意权。这些改革显著提升了党建机制推动“条块”协同的能力，增强了基层治理体系的整体治理能力。

随着党建推动跨部门协同经验的不断积累，相似的做法开始向居民区层次延伸。早在2000年左右，上海城市社区就形成了居委会、业委会、物业公司“三驾马车”共治的格局，但由于三者遵循的逻辑各不相同，常会出现工作矛盾。于是，居民区党组织开始承担起协调三驾马车关系的责任。但由于居民区党组织在开展跨组织协调时可利用的制度资源不足，早期发挥作用的空间也较为有限。随着党建制度网络建设的经验不断积累，有关部门开始将这些经验在居民区治理体系中推广，如：加大了居民区党组织领导下的协调、议事会制度建设力度；探索在业委会组建中，居民区党组织成员依法兼任业委会成员的机制等。这些做法有效提升了居民区党组织推动“三驾马车”协同共治的水平。

近年来，运用党建制度推动跨部门协同的改革在上海社会治理不同领域得到了进一步实践与创新。如：上海虹桥机场运营涉及数百个单位间的协同，这些单位有些属于部级国资企业，有些属于市管局级单位，还有一些是外地驻沪单位，如何在不同单位间建立起紧密合作的机制一度成为机场管理的难题。随着城市基层党建引领跨部门合作经验不断扩散，2014年上海机场集团、民航华东地区管理局、上海市建设交通工作党委等部门开始探索以党建联建方式推动跨地域、跨行业、跨部门协同治理机制建设，这一做法有效提高了机场管理水平。类似的经验在长三角一体化发展、轨道交通枢纽建设等领域也快速推广。可以说，以党建推动跨组织、跨体系协同已成为当前社会治理领域党建引领的重要制度内涵。

（二）新增长点：向流动社会拓展治理网络

20世纪90年代末始，上海的楼宇经济进入快速发展期。楼宇社会汇聚了大量年轻职业群体，其业态变迁快、人口流动速度也快，可以说每幢楼就是一座立起来的流动社区。在创造大量经济产值的同时，楼宇社会也存在风险防范、秩序维护、公共服务等众多治理需求，但传统的“街—居”治理网络却无法覆盖这一新型社会空间。于是上海一些楼宇经济发达地区开始探索楼宇社会中的治理问题。

浦东新区潍坊新村街道嘉兴大厦是最早探索以楼宇党建的方式向楼宇社会拓展治理网络的地区之一。嘉兴大厦最初成立楼宇党支部主要是为了解决流动党员组织关系接转难问题。但党建部门很快就发现，面对楼宇社会中的体制外企业和零散分布的白领党员，单纯以传统党建模式开展工作难以得到其充分支持。于是楼宇党支部依托街道党组织逐步把各类公共服务和公共管理功能加载至党建平台。如：当企业职工子女入学、入托难时，楼宇党支部就和街道有关部门对接为其化解难题；一些企业在办理各类事项时不清楚政策，楼宇党支部就通过街道党组织把辖区内相关部门负责人请进来进行政策宣讲。由于楼宇党支部在开展党组织活动的同时也发挥了重要的服务功能，所以越来越多的企业开始支持楼宇党组织推动的各类治理活动。2002年12月，新华社内参报道了上海楼宇党建的相关经验，并获时任党和国家领导人重要批示。至此，楼宇党建工作在全国范围内全面推开，并成为楼宇流动社会治理创新的重要依托。

在长期实践中，基层治理部门日益发现在楼宇社会中开展党建引领工作比在体制内更复杂。以盈利为核心目标的企业很难像体制内单位那样无条件支持党建工作，而企业中的党员在参与党组织活动时也面临着更复杂的情形。基于此，基层党建部门在开展党建引领活动时普遍探索了许多新方式。如：基层党组织在开展楼宇党建工作时积极创新工作形式，努力将党建活动与企业经营、日常工作紧密结合，有效提升了企业的配合度。

此外，基层党组织还发现运用社会化方式和专业运营思路可以更好地把握企业需求并提升楼宇党建工作质量。上海许多区在推动楼宇党建时都注重发挥社会组织作用。如：基层党组织与社会组织合作开展各类楼宇文化营造活动，同时嵌入党建元素并推动企业和党员支持楼宇治理活动。据观察，此类活动由于形式新颖、更贴近企业需求因而普遍更受欢迎，一批与党建部门密切合作的社会组织也应运而生。研究团队曾多次采访一位党建类社会组织负责人，她回顾多年的工作经验时谈道：

与街道党建部门相比，我们是社会组织。我们的思路更活，更了解体制外这些企业的想法。在策划活动时，我们更强调社会创新，更注重企业和党员的体验，也更愿意在活动细节、形式上花大力气。这一点基层党建部门有时候很难做到，因为他们要管的太多、顾不过来，而且配备的专业力量也不足。这时候社会组织和他们合作就可以更好推动楼宇党建。（访谈资料20150512）

近年来，上海进一步探索了楼宇党建引领社会治理的工作。首先，楼宇党建的覆盖面不断扩大，从最初主要服务党员和党员所在单位开始向楼宇社会的所有群体拓展。其次，楼宇党建从主要帮助企业对接政府职能部门向推动楼宇业主参与共治转变。最后，楼宇党建更注重构建企业间互联互通的组织网络，从而提升资源、信息在不同企业间的流动效率。这些做法进一步提升了企业支持楼宇党建的内生动力。

总体来看，楼宇党建的做法已成为上海在高流动性社会拓展治理网络的重要经验。以此为基础，上海还在流动人口集聚的城郊接合部农村地区探索了农村流动人口党建模式。这些做法的共通之处在于充分发挥了我国党员覆盖面广、党建制度灵活的重要组织优势。在此意义上，党建引领的组织机制正不断越出传统体制的边界，开始在更复杂的社会空间中发挥治理功能。

（三）集成性创新：推动区域社会治理共同体成长

在上海社会治理创新的历史进程中，举办世博会是一个推动制度建设的重要事件。在筹备阶段，上海有关方面就预计办博期间将迎来庞大人流。在此背景下，如何办好世博会以提升城市影响力就成为上海社会治理面临的一个艰巨挑战。

随着筹备工作的推进，有关部门意识到如何团结、凝聚好各方力量共同为世博会建设提供支持是办好世博会的关键。而其中的协调和组织工作涉及面比传统的“条块”关系协调更广，性质也更复杂。以世博园区为例，园区内分布着来自中央和各省的不同办博与支持单位，彼此间行业性质、行政层级、属地管理关系不一，如何构建多方共建共治的新型治理格局？再以世博园区的外部环境为例，如何动员不同类型单位和广泛的市民志愿者协助政府部门共同创建良好的办博社会环境？

为破解难题，上海进一步强化了党建引领的制度建设。这一时期上海城市基层党建进一步向“区域化党建”转型。“区域”的意涵比传统的“社区”更丰富，其将一定地理空间内的各类单位、组织、群体和居民都包含在内，因此区域化党建蕴含了以区域内公共问题为核心，组织各方利益主体围绕公共性共建共治共享的制度内涵。世博会期间，上海市委要求单位党组织主动到街镇报到并认领任务；世博园区内各单位间、世博园区与周边地区间、世博园区与公交地铁等城市运行单位间，以区域化党建为纽带开展党建联建。据统计，全市8万多个党组织和170多万党员以岗位行动、家园行动和志愿行动，为世博会提供了有力支持。

世博会后，上海制定了进一步推进区域化党建的意见，对区域化党建目标、任务、运作、考核提出了一系列制度性新要求。在坚持驻区单位到街镇报到的同时，上海市委明确要求区域内所有政府部门、企业、社会力量共同围绕区域的公共事务开展共治。这样一来，区域化党建就成为构建区域社会公共性并推动各方力量共治的新型制度平台。2014年，上海市委在推进落实“创新社会治理加强基层建设”市委一号文件时，进一步强调在区域化党建工作框架下，基层党组织要努力探索多方参与的自下而上公共治理议题形成机制，引领各方力量共同识别公共问题。

总体来看，自世博会以来区域化党建与传统社区党建相比有了更大的功能拓展，其重心不再停留于体制内“条块”部门间的协同，而是拓展到推动区域社会内不同单位、组织和群体参与共治。基层据此形成了许多行之有效的做法，如：普陀区所有街道都建立了社区基金会，并鼓励不同治理主体依托党建引领共治制度自下而上提出公共议题，在社区基金会支持下形成共治项目。

随着党建引领制度越来越深入地在构筑区域共治网络方面发挥作用，其已成为区域社会动员的重要载体，不仅在常态化治理中具有重要作用，在非常规风险治理中更是作用显著。以2020年初抗击新冠肺炎疫情为例：疫情之初基层普遍面临防疫力量和资源不足的困境，这时基层党组织就运用区域化党建网络动员各方力量参与疫情防控。如：浦东新区塘桥街道党工委运用区域化党建机制把辖区内驻区单位、非公企业、社会组织等发动起来，动员20个区域单位、134名在职党员参与社区防疫，及时补充了社区防控力量不足的难题。在复工复产阶段，许多企业既缺抗疫物资也缺相应的管理经验，属地党组织就通过区域化党建网络为其提供资源共享与合作的平台。如：闵行区吴泾镇充分发挥党建联建网络覆盖企业面广、对接资源丰富的优势，组建了各类紧缺防疫物资交流与采购群，快速帮各类企业获得防疫物资，同时还推动企业间相互救急——这些活动有效提升了区域对企业的吸引力。这些案例都表明，党建引领制度由于在区域公共领域中具有重要影响，因而在紧急动员和风险治理中能发挥重要作用。

（四）党建引领制度演进的深层特征

本文以上海为例，简要呈现了近30年来党建引领在城市基层社会治理领域不断探索和创新的过程。总体来看，党建引领的制度演进紧密嵌入中国社会治理转型的整体脉络之中，并逐步从体制内不断向体制外社会空间拓展。这一制度演进呈现出以下特征。

紧密融入区域公共资源配置全过程。面对更为开放的新经济社会空间，党建引领要充分发挥作用就要在事关各方利益的公共资源配置中发挥关键作用。在上海的改革探索中，各级党组织越来越重视围绕辖区内重大实事项目、重要民生工程的公共讨论来构建区域化党建网络，由于这些重要公共事务与多方治理主体利益密切相联，各参与主体就更有动力参与党建引领共治活动。这表明，党建引领的制度建设不能就党建而谈党建，需与治理创新中公共资源配置的系统安排紧密对接。

高度重视专业化支持体系建设。随着党建引领的深入发展，基层治理部门日益意识到这一工作所依赖的社会调查、项目策划、文化营造等工作都涉及大量专业知识与技能，需要专业部门的紧密支持。为此，上海党建部门高度重视专业化支持体系建设，不仅于2014年在街镇层面普遍成立了“社区党建服务中心”，而且还鼓励基层党组织以购买社会组织服务、培育党建类社会组织等方式开展社会动员、策划活动，以提升群众参与积极性。这些改革探索进一步提升了基层党组织在复杂社会治理场域中构建公共性、组织动员各方力量参与共治的能力。

注重发挥党建网络的资源互补优势。在早期发展阶段，党建引领之所以能吸纳单位和各类组织是因为其后有着丰富的行政资源作为支持。当各类单位需要得到行政部门更好的服务和支持时，党建组织网络提供了其链接行政网络的重要机会。但随着近年来行政部门公共服务水平的快速提升，各类组织要寻求行政部门的支持已越来越便利，此时党建引领再单纯依托行政部门支持就难以更好发挥作用。在新背景下，各级党组织在开展党建引领工作时更注重对自身深层组织资源的挖掘，充分发挥党建组织网络可以将大量类型不一、相互依赖的组织集聚起来的网络优势，促进组织间的资源共享和机会共享。

从以上制度演进的特征来看，党建引领制度的发展其实是不断挖掘党的组织优势以应对时代挑战的一种中国特有改革模式。在此进程中，党建引领正在越来越多地超越体制内党建的传统边界，开始在更为复杂的治理情境中发挥作用。

三、党建引领的实现机制与制度条件

总体来看，学界关于党建引领运行机理的讨论多处于抽象理论推演层次。多数研究并未结合具体治理情境来讨论党建引领的实现路径，该领域的知识积累仍处于“宏观正确，微观值得推敲”状态。如一些研究强调党建组织网络的强整合力促成了多元合作治理，却并未追问这种网络整合力得以实现的深层机制。尤其是考虑到行政体系中也存在着类似的跨部门协同网络，这些研究并未指出党建网络与后者的区别，因而对党建引领的独特作用机理缺乏深刻认识。本文试图在更贴近现实治理情境的中观维度分析党建引领的实现机制与制度条件。

“更贴近现实治理情境”的研究策略要求本文不再把各级党组织看作抽象的整体。正如近年来政府行为研究的重要突破口是破除“整体政府”的理论想象一样，理解党建引领制度的实现方式也需注意不同层级党组织分工推进工作的实际情况。本文结合上海的实践，从市域社会治理创新的角度着重讨论市、区、街镇党组织在开展引领工作时所具有的制度资源和相应行为机制。

“中观维度”的分析视角则要求超越“应然”的宏大理论推论和细琐的故事叙述，在党建引领社会治理创新的丰富实践中找到那些重复不断、相对稳定且内在孕育清晰因果机理的工作机制，并着重讨论这些机制有效运作的条件与约束。“中观维度”的分析视角与“贴近现实治理情境”相结合，促使研究者在多层级治理体系中进一步观察不同的党建引领机制发挥作用的现实机理。

根据前文“制度内涵”的分析，党建引领社会治理创新的制度实践过程包含了三种稳定重复的基础性机制：首先是政治引领机制，表现为党组织运用意识形态和政治话语对多方治理主体行为进行引导，促使其达成共识并协同合作；其次是激励驱动机制，主要是党组织设置一定激励以鼓励多方主体提升参与共治的积极性；最后为网络整合机制，表现为党组织将不同治理主体吸纳进同一党建网络并推动多方深层合作与资源互补。以下详述不同机制及其作用机理：

（一）政治引领机制：寻求共识“公约数”

党建引领的核心工作方法是政治引领。中国共产党是一个马克思主义政党，以实现共产主义作为党的最高理想和最终目标，它始终坚持以人民为中心的发展思想，强调政治建设在党的建设中的重要地位。在本文所讨论的社会治理创新领域，党建引领中的政治引领机制指的是各级党组织运用党的思想资源和意识形态资源，开展党内教育并促成多方治理主体达成共识从而实现合作的过程。这一机制对于多元共治中搁置分歧、汇聚力量具有重要作用。

政治引领机制通常建立在党的意识形态资源基础上。后者强调中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，具有全心全意为人民服务的核心立场，始终坚持以人民根本利益为行动指南。此意识形态资源有助于不同治理主体超越技术主义的工具主义思维，在政治认识层面达成行动共识——这一点在体制内跨部门协同中作用尤为显著。随着我国政府分工体系的不断发展，技术主义逻辑和部门主义政绩观开始在社会治理各领域浮现，此时如果没有超越技术理性的力量在更高的认识论与方法论层次引导各部门达成共识，仅依靠行政制度创新和权力资源再分配通常很难推动协同治理。实地调研中，一位街道党工委书记对此谈到，党建政治引领最大的作用是促成各单位先达成共识，再寻求解决问题的方法，这比缺乏共识的就事论事协商有效率得多。

基层党组织对意识形态资源的运用方式往往灵活多样：在面对体制内单位时，党建引领更注重对传统意识形态资源的挖掘和开展严格的政治教育活动；但面对体制外单位时，党建引领则会在开展常规政治教育活动的同时，进行一定的话语转换，尤其是吸纳现代社会广为传播的一些普遍价值理念来推进工作。如基层党组织面对民营企业尤其是外资企业时，常将党建增进人民福祉的要求与现代企业社会责任、公益价值观等融合起来开展宣传，从而使相应的政治教育工作更易于获得体制外单位的支持。借助于灵活的话语转化技术，基层党组织可以更好依托意识形态资源在体制内外单位间构建共识“公约数”，推进各方协同共治。

经验观察发现，党的意识形态资源一旦与具体的治理情境相结合并形成特定政治动员工程就能发挥更强的政治引领作用。一般来说，抽象而笼统的意识形态话语由于缺乏具象化的指向和具体制度保障，在发挥政治引领功能时作用有限。有鉴于此，各级党组织常结合本地区的现实问题和发展战略，将特定的治理目标融入党的意识形态资源之中，构建具有本地特色的政治动员工程。这些政治动员工程既贴合中央和上级党委的精神，也凸显了本地区领导层在某些治理维度的决心。由于其蕴含的意识形态资源得到了系统化的阐释与具象化的演绎，并辅之以强有力的执行保障因而具有很强的动员效能。如上海市闵行区将物业管理问题列为社会治理重点问题，区委构建了“红色物业”政治引领工程，要求各管理部门“主动向前一步”，在物业市场管理中发挥积极作用。围绕“红色物业”区委形成了系列文件并开展专项活动以促成部门间达成共识。据统计，2020年闵行区“12345市民热线”反映的问题中涉及物业管理类同比下降13.9%。这项工程有效提升了物业治理效能。

不同层级党组织在运用党的意识形态资源开展政治引领尤其是构建政治动员工程时所发挥的作用是不同的。在市域社会治理中，市委要领导众多区县和各类“条条”部门，面对的情况可谓千差万别。考虑到不同地区和部门面对的问题各不相同，市委在运用意识形态资源开展引领时总体提的都是相对宏观的原则性、纲领性要求。总体来看，市委在这方面的角色更多是发动者、监督者和考核者。

区委这一中间层在开展政治引领和构建政治动员工程时作用更为显著。这是因为：首先，这一层级党委面对的是更为具象的治理情境，如有的区面对旧城改造的艰巨压力，有的区则面对城市化进程中的公共服务“短板”问题。出于改革创新的压力，区委有动力运用意识形态资源以党建政治引领的方式快速破解某类治理难题。其次，作为市域社会治理的重要层级，区委有相对充足的权力资源来推动这类党建政治引领工程。由于区委对下属街镇和“条条”部门可以直接行使管理权，其发动的这类党建政治引领工程也会得到下属部门的高度重视。以上海为例，20世纪90年代以来，不同区都形成了党建引领特色工程。

街镇党组织作为基层党组织，在治理实践中更侧重于根据上级指示运用党的意识形态资源开展政治引领工作。相对而言，其在意识形态资源的“再开发”和构建政治动员工程中发挥作用有限。这与其所处层级和相对有限的授权有关。

上述分析表明，党建的政治引领机制是建立在意识形态资源基础上的跨组织共识达成机制。不同层级党组织由于所处位置、面对治理情境以及拥有的资源不同，运用这一机制的方式也存在较大差异，因而不能抽象地一概而言之。

（二）激励驱动机制：激发共治参与动力

在党建引领制度发展的不同阶段，激励驱动机制都是党组织推动多方主体协同共治的重要方法。表现为各级党组织以表彰、评选优秀、颁发荣誉称号等方式鼓励各类单位、组织和个人参与共治；有时也表现为上级党组织对不按照制度要求参与属地“报到”活动或拒不承担社会责任的单位施加批评等负激励。激励驱动机制对于提升各类治理主体参与共治的动力具有重要作用。

需要指出的是，由于党建引领多元共治更注重多方合作，因此该领域的激励设置更强调不同参与者都能分享激励而非“零和博弈”。最典型之处是“条条”和“块块”上级党委都围绕共治设置了平行且多维的激励轨道，这些激励安排允许不同部门就同一社会治理项目在各自的轨道中申请奖项，如：轨道建设部门与街镇以党建联建的方式开展协同共治，有效提升了轨道施工期间居民的满意度。这一亮点做法既可由街镇党组织牵头申请区委的先进表彰，也可由施工单位牵头向上级行业党组织申请荣誉。由于不同部门都可以在自身所处党组织体系中获得激励，因此就少了许多由于部门间“零和博弈”而产生的合作难题。

经验观察表明，近年来社会治理领域围绕党建引领而设置的激励举措对政府各部门的吸引力越来越大。这是因为我国在加强和创新社会治理过程中日益注重培育社会治理共同体，因此党建引领下参与共治的奖励与表彰在各部门的激励体系中都处于重要位置。

对于企业和社会组织而言，激励驱动机制也是其参与党建活动的重要动力。这与当前党建的激励设置正越来越多嵌入政府激励体系有关，如：民政部门对社会组织评级时，会重点考察其参与党建活动的情况。以上海市社会服务机构评估为例，在“内部治理”部分，参与各类党组织活动的分值占了40分。再如：许多行业主管部门对企业进行评级时也会参考企业参与党建活动的情况，这在一定程度上增强了企业参与党建活动的积极性。

在激励驱动机制这一维度，层级越高的党组织越有可能设置吸引力更强的激励安排。市委设置的表彰和奖励对各层级政府和各类单位都有很强的吸引力；区委设置的表彰对于区属政府机关和主要活动范围在区内的企业与社会组织有较强的吸引力；街镇层次党组织设置的激励吸引力相对而言就要小得多。正因为此，经验观察中许多街镇党组织开始探索运用广泛社会评选和网络评选等方式来表彰积极参与共治的单位，以形式的新颖性来增强激励设置的吸引力。

（三）网络整合机制：塑造相互依赖性

党建引领推动多元共治的重要形式是依托党建网络构建跨组织协同机制。通常由街镇等属地政府党组织牵头，将区域内“条条”部门负责人、大型单位和重要组织负责人以及社会组织负责人吸纳进党建网络，并通过定期开展活动来推动各方协同参与区域社会的治理。近年来，随着党建引领制度的精细化发展，这一网络整合机制也出现了细分趋势，表现为把功能相近的组织编入聚焦特定治理目标的分委员会，如：将市场监管、税务、大型商场业主单位等负责人专门编入“营商环境共治分委员会”。由于这类改革举措将具有相似组织目标的单位整合在一起，更易助其找到共同语言，因而提高了协同共治的效率。

与政府体系内的各类协调机制相比，依托党建网络搭建的共治平台有何独特优势？经验观察表明，两者间至少存在以下区别：首先，党建组织网络的覆盖面更广。其不仅覆盖了行政体系，还覆盖了事业单位和体制外的各类企业与社会组织。因此以党建网络为依托可以将更为多样的组织与群体吸纳进共治平台，这一点是各类行政体系内协调机制难以实现的。

其次，依托党建组织网络构建横向整合机制的组织成本更低。以上海为例，由于市委从1996年开始就明确了街道党工委在地区工作中起领导核心作用，并在世博会后强化了各单位向属地党组织报到的制度要求。因此，属地党组织在这一宏观制度支持下就可以很便利地搭建各类横向整合网络，并得到参与单位的支持。但行政部门间要搭建跨部门协调机制则复杂得多，尤其是涉及“谁牵头”“谁参与”“谁负责日常工作”等问题时，往往需要上级批复才能建成。

实际运行中，单纯搭建网络并不足以吸引各类组织参与共治活动。田野观察发现，塑造相互依赖性是党建网络持续发挥作用的重要条件。所谓相互依赖性是指不同类型组织在资源、专业和业务领域上存在互补的关系。一般来说相互依赖的组织间更易于达成合作，互惠网络也容易形成共享的知识和观念。进入区域化党建阶段后，党建网络覆盖面远超体制内行政部门范畴，此时单纯依靠体制内约束已不足以支持党建引领工作的持续展开。为推进工作，各级党组织都开始高度注重塑造网络中组织间的相互依赖性，以形成持久的网络吸纳和影响力。

研究团队观察到党建塑造相互依赖性的几种常规路径：最常见的情况下，区域内组织业态存在客观或潜在的相互依赖性，这时党组织的主要工作是开展丰富多样的活动以增进单位间的相互接触，并搭建互动平台。如：上海市杨浦区五角场街道科技创业园内集聚了许多中小科技创业企业和一些科技投资公司，这些企业在技术创新过程中存在相互合作的可能性，在资金拆借与融资方面也有合作可能，但彼此间缺乏稳定的交流平台。针对这一情况，街道党工委就在推动各单位党建联建的同时，搭建了增进企业接触与合作的“缘聚五角场”青年社区，以提升企业参与党建联建的积极性。

当区域内组织间显性的相互依赖性不足时，党建网络则致力于找到影响所有组织发展的核心因素，并围绕这一因素推动党建联建。如上海市浦东新区陆家嘴街道区域内单位类型众多，都对良好的商圈文化和提升商圈吸引力有共同的诉求。陆家嘴街道党工委就以“商圈党建”为着力点，推动不同类型企业为提升商圈的文化气息、消费氛围而相互合作。如：在商圈公共空间中开展各类文化展览、互动体验项目，支持商户依托商圈党建开展广场派对、主题沙龙、咖啡文化体验等特色活动，不断增强商圈的文化吸引力。街道党工委依托这一商圈营造活动，构建了企业间相互依赖的新增长点，并推动党建组织网络发展。类似的做法在近年来的区域化党建实践中屡见不鲜。这类党建活动由于增强了区域内组织间的相互依赖性因而得到了企业的有力支持。

在城市党建的多层级组织体系中，基层党组织塑造党建网络内不同单位间相互依赖性的能力最强。这是因为街镇党组织对辖区内各类信息的获取速度最快——而这种信息获取能力是塑造单位间相互依赖性的重要条件。不仅如此，街镇党组织之下还有丰富的组织工作体系以支持党建联建网络的运转，相比之下市、区层次的高层级党组织由于不具备信息优势和直接的支持网络，主要承担党建网络建设的政策支持功能。这意味着基层党组织是运作网络整合机制的主要层级。

（四）系统联动：制度创新的重要条件

上述三种基础性机制相互配合，为党建引领多元共治提供了重要的现实支撑。其中：政治引领机制为各方搁置技术层次的争议、有效达成共识提供重要支持；激励驱动机制则为多方参与党建引领活动提供了可靠的动力来源；网络整合机制推动不同类型组织和群体形成相互依赖关系并共同聚焦区域性公共事务治理。这三种机制的内核分别与意识形态资源、执政党属性、党的组织优势密切相关，成为中国特色党建引领社会治理制度得以有效运行的重要保障。

本文的分析亦指出，不同层级党组织运用这三种机制开展工作的能力是有所差别的。总体来看，街镇基层党组织直面各类组织和群体的需求，掌握着丰富的信息资源并具有“落地”的工作支持网络，但层级较低、授权有限。这一组织特征决定其开展网络整合机制的能力较强，但通过各类意识形态工程开展政治引领及直接提供有效激励的能力则相对不足。

作为多层级党建体系中间层的区委在深入挖掘党的意识形态资源并结合具体的治理情境打造政治引领工程方面具有极为重要的作用。区级党组织所设置的激励机制在面对区属单位时亦有一定吸引力，但由于其不直接面对一线治理需求，因而较少发挥网络整合机制的作用。

在市域社会治理中，市委把方向、管全局，主要通过科学设计系列制度安排和设置激励机制来推动多元主体有效参与治理。相对而言，其由于层级较高，面对的情况更为多样复杂，因而一般较少直接发挥网络整合机制，在挖掘意识形态资源开展政治引领方面也主要承担宏观指导功能。

这意味着上述三种机制要共同发挥作用就需要多层级党建网络紧密互动、相互支持。如果仅是基层用力或仅是高层推动，都难以形成三种机制相互协同的态势。2019年5月8日，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出“强化市、区、街道、社区党组织四级联动”，这表明增强党建网络的系统联动性已成为我国党建引领社会治理制度创新的重要支持条件。

四、制度创新的深层意义与未来展望

总体来看，党建引领这一制度创新在深层次上是坚持和加强党的全面领导与提升党在新时期组织力这两方面战略任务的交集与产物。

党建引领所运用的诸多工作方法本质上都是为了实现党在社会治理领域总览全局、协调各方的工作目标。党建引领的核心是要塑造一种建立在多方认同基础上的治理向心力以实现党的领导。这一制度智慧在中国共产党领导革命和执政过程中有着长期的实践。早在党领导根据地斗争时期，中央就明确了根据地属地党组织的一元化管理，这一做法有效提升了根据地军事斗争能力。新中国成立以来，党中央在不同时期都强调并要求加强党的执政能力建设。党的十八大以来，党中央鲜明提出“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高领导力量”，这些都是党建引领创新实践的重要制度资源。

党建引领制度创新也体现了在开放、多元和流动社会情境下不断提升党的组织力的改革战略。这种组织力并不单纯依靠体制内权威来实现，而是建立在尊重多方治理主体的自主性、鼓励其有序表达诉求和理性沟通基础上，以民主集中、民主协商等工作方法来促成共识、指引各方行动。由于这种组织力实践的过程中既考虑到了参与共治的个体与组织各自目标又顾及了公共秩序的实现效率，并且以多方治理主体可以接受的共同规则促进合作，因而对于化解治理体系中不同主体间的潜在张力和实现秩序与活力的协调发展具有重要作用。

进一步来看，党建引领作为一种中国特有的制度形态，对于推动社会治理高质量实践具有更为深刻的意义和广阔的发展空间。

（一）推动服务型政府深化发展

近年来，我国不断强化以人民为中心的改革观。党的十八大直至十九届五中全会都旗帜鲜明地强调要不断改善民生，而要实现这一目标，就必须推动政府运行模式向服务型政府转变。近年来，国内许多地区都开始在体制架构、政府组织方式等层面深化服务型政府改革。然而，随着改革进入深水区，基层改革开始遭遇一些深层挑战，如：专业治理的发展并未真正体现“以人为本”、自上而下科学严密分工却导致政府低效率运行等问题。如何更好推动服务型政府建设也就成为当代治理创新的重要出发点。

正是在这个意义上，党建引领发挥了推动服务型政府纵深化发展的重要作用。如前所述，“区域化党建”等制度创新在不同政府部门间搭建了重要跨部门整合机制。这相当于以党的组织网络和政治整合力有效应对了因强调政府部门专业分工而导致的协同难题。不仅如此，党建引领的一些最新实践表明其在推动服务型政府深化发展方面还有更大的潜力。

首先，依托党的组织网络形成自下而上的公众压力，有助于推动基层政府以公众需求为导向高效运行。长期以来，政府体系内部面对着“层层加码”的强大目标分解压力和锦标赛激励设置形成的巨大竞争压力，各级政府对上负责的意识极强。相对而言，自下而上的公众压力对各级部门影响相对较小。在这种情况下，基层政府主要围绕上级“指挥棒”和各类刚性规则运转，对于公众复杂的需求和环境变化不太敏感。近年来，城市治理中基层党组织在以人民为中心理念的引导下，开始通过党建组织网络层层自下而上组织公众对政府运行绩效进行评估。这类做法虽处于制度创新的初期，但已显现了自下而上推动政府部门围绕群众需求快速反应的效应。此类探索如能与新型政府绩效评估模式等制度创新相结合，将有可能提升我国政府体系高质量服务群众的能力。

其次，党内自上而下的服务机制有助于推动服务型政府扁平化运行。政府体系强调的是下级服从上级权威，由于上下级间存在着显著的信息不对称问题，因此在层级链条层层传导指令的过程中有可能因为各类“延误”而降低治理效率。许多研究强调要推动政府体系“扁平化”，但由于政府层级设置需综合考虑政区范畴、治理质量与成本等多方因素，实际的“扁平化”改革面临诸多难题。相比之下，党组织体系内长期存在着上级为下级服务的传统，基层治理中也多有此类实践。如上海市浦东新区推动“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都为群众服务”的“三服务”活动。在这一活动中，上级党组织主动倾听基层党组织的诉求，定期为基层党组织提供政策、资源上的服务。由于各级党组织也领导着同级政府部门，因此在“三服务”过程中，上级政府部门在党组织的推动下也实现了自上而下的服务与对接——这相当于依托党的组织体系实现了一定程度的治理体系扁平化建设。

（二）引领中国社会公共性的有序发展

在当代中国社会治理创新过程中，有效推动基层民主改革和激发社会活力是重要的改革议程，而这些都与中国社会公共性有序发展密切相关。若缺乏公共性基础，关注个体利益的私人就难以向公众转化，实质性的社会协同与公众参与也难以为继。从操作性角度来看，公共性生产离不开两个相辅相成的历史进程：一是政府对社会领域的有序赋权，从而激发公众对公共问题的深切关注。二是社会形成良性、有序的自我协调与自我组织能力。唯有如此，社会的主体性才能有序生发，个体超越自身狭隘利益关注公共生活才具有稳定的社会基础。

在当前社会治理领域，公共性得以有效建构的前述条件都面临着一些深层难题：一方面，在渐进式改革的背景下，公共部门在向社会领域赋权的同时又必须考虑有序的治理参与问题。另一方面，社会形成良性和有序的自我协调能力也是需要引导的。正是在这个意义上，以党建为重要秩序“把关”机制，在推动循序渐进社会赋权的前提下为社会自我协调能力的有序发展提供支持就成为治理创新的重要内容。

着眼于进一步改革创新，党建引领在推动公共性发展方面还有更大的探索空间，如：在各级政府制订重大项目和实施地区开发规划时，运用党建引领机制推动公众参与广泛的辩论与研讨，从而以利益相关机制为纽带推动公共性发展等。

（三）实现治理网络全覆盖

我国社会治理创新的重要经验是通过构建覆盖面更广的治理网络以更好获得公众需求信息并把握社会微观运行的复杂脉络，从而维护好社会运行秩序。随着高流动社会和网络社会的来临，传统“街—居”治理网络的覆盖面越来越有限，许多新型治理盲区不断出现，这对现有治理体系提出了挑战。

中国共产党有9000多万党员，基本覆盖了我国所有阶层、群体和职业人群。依托党的组织网络并加载一定治理功能以实现社会治理网络全覆盖就成为我国特有的治理制度优势。诸如“楼宇党建”“园区党建”等新型党建引领治理模式已在社会资源密集、关系网络复杂的新型社会空间治理中发挥了重要作用。一些改革前沿地区还尝试在网络空间中进一步发挥党建的治理功能，初步探索了一些在匿名性更高的网络社会中开展工作的新方法。这些探索表明，未来进一步提升党建网络搭载治理功能的能力，对于提升我国社会治理水平具有重要意义。

上述改革拓展以党建引领制度建设为载体不断破解经济社会快速转型背景下的社会治理难题，展现出了党建引领的独特功能。

结语

本文立足于我国近年来社会治理领域的丰富改革实践，对党建引领这一制度创新的内涵、运作机理及意义进行了系统分析。回顾制度创新历程，可以发现许多经验都是基层在遭遇困难和挑战时自下而上的探索与尝试，这些经验虽事后很快得到高层的支持并引发了相应制度设置，但总体上仍缺乏和治理转型整体制度安排的深层融合。因此，在未来改革道路上，如何将党建引领的制度设置融入社会治理体系建设的全局性安排将是一项重要的战略性议题。

从党建引领社会治理创新的实践中，可以折射出中国共产党领导中国社会发展伟大历史进程中许多中国特色的政治整合机制。从“政党—社会”关系的角度来看，如果说西方学者看到了西方政党因“寡头铁律”而与社会断裂的一面，那么党建引领社会治理创新的生动实践则演绎了执政党融入社会并推动社会团结的面向；从“政党—政府”关系视角来看，中国社会治理实践的经验表明，党建引领融入政府治理能不断强化行政体系的治理效率，这与西方情境下政党与政府分立的情况亦有根本区别。理解这些中国独特政治整合机制的内涵，对于进一步解读中国之治的时代密码具有重要现实意义。

党建引领的丰富实践亦对学术界立足本土情境的理论创新提出了新要求。长期以来，我国理论界在研究社会治理转型与创新问题时总体存在着对党组织与政府行为区分不足的现象。论者常笼统地使用“国家”或“政府”来指代复杂且存在分工的治理体系，这种研究视角与理论建构方式忽略了我国治理体系中党建引领这一最为重要的制度要素，也简化了基层治理实践中的复杂机制与过程，致使我们对中国社会治理转型与变迁的核心主线缺乏更深刻的理论想象。要改变这一研究现状，就需要学术界围绕党建制度的深层特征与运行机制构建更贴切的分析框架与研究视角，尤其是在中观维度形成更具解释力的分析概念——这也是中国特色社会学理论话语创新的题中之义。

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